淺論抽象行政行為與行政訴訟范圍

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1、淺論抽象行政行為與行政訴訟范目提要：抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，發(fā)揮社會(huì)管理作用的重要途徑和重要手段，同時(shí)也是保證廣大行政相對人合法權(quán)益免受侵害的冇力屏障。但是現(xiàn)行法律規(guī)定抽彖行政行為不列入訴訟范圍，這使具缺乏直接有效的監(jiān)管，為種種問題的出現(xiàn)埋下了隱患。針對這種現(xiàn)象，本文從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、維護(hù)行政相對人合法權(quán)益以及構(gòu)建社會(huì)主義法制國家的角度闡述了將抽彖行政行為納入訴訟范圍的必要性和可行性，同時(shí)對于抽彖行政行為可訴后可能出現(xiàn)的幾個(gè)問題作了簡要的分析和探討。我國行政訴訟法自從1990年10月1日頒布施行以來，在捉升行政機(jī)關(guān)工作效率、監(jiān)督

2、行政機(jī)關(guān)依法行政以及保護(hù)行政相對人合法權(quán)益方面起到了菲常重要的作用，有力的保障了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定繁榮。然而隨著構(gòu)建法制社會(huì)、和諧社會(huì)要求的提出，頒布近20年之久的行政訴訟法屮冇一個(gè)規(guī)定現(xiàn)在被越來越多的學(xué)者所詬病，那就是行政訴訟范圍僅僅局限于具體行政行為,而將效力范圍更廣、時(shí)效更長、影響更深遠(yuǎn)的抽象行政行為排除在外。在新時(shí)期依法治國、依法行政和轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下，這種規(guī)定能否繼續(xù)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展需要，能否還能夠在保障行政相對人的合法權(quán)益和提高行政效率方而實(shí)現(xiàn)立法時(shí)的初衷，已經(jīng)被國內(nèi)眾多學(xué)者所懷疑，是一個(gè)非常值得深入探討的問題?，F(xiàn)筆

3、者也就此問題闡述一下自己的觀點(diǎn)——即有必要將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。-、抽象行政行為的概念及界定;現(xiàn)行行政法屮關(guān)于抽象行政行為不可訴之規(guī)定。我國《行政訴訟法》第十二條屮明確規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：國防、外交等國家行為;行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍束力的決定、命令;行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定;法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為?！鄙鲜鲆?guī)定屮非常明確，被排除在行政訴訟的范圍Z外的包括“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍束力的決定、命令”，即抽象行政行

4、為。所謂抽象行政行為，是指“行政機(jī)關(guān)制訂和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為?！保邰伲莅ㄐ姓ㄒ?guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等。它作為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一種載休和途徑，是與具體行政行為相對應(yīng)的。所謂具體行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對特定的對彖并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為。通過兩個(gè)概念，可以清楚的看到抽彖行政行為和具體行政行為二者的區(qū)別在于其調(diào)整對象的特定與否，而調(diào)整對象的特定與否乂直接影響到行政行為的效力范圍的大小，從而左右法院受理行政訴訟案件的范圍。現(xiàn)行行政訴訟法將這種“調(diào)整不特定對象”的、“具有普遍約束力”的行政行為明確排除

5、在外，是否意味著這類行政行為無法有效的被監(jiān)督和審查呢。事實(shí)上，縱觀我國現(xiàn)有法律體系，對于抽象行政行為的監(jiān)督審查冇英特殊的途徑：（一）權(quán)力機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督。我國《憲法》規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)審查撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;縣級以上的地方各級人大常委會(huì)冇權(quán)審查撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)男姓?guī)范性文件；（二）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查。主要包括備案審查和復(fù)議審查。國務(wù)院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。冇些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屈工作

6、部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報(bào)備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。1999年10刀1日起施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，可以一并中請對這些規(guī)定（國務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章除外）代表的抽象行政行為進(jìn)行審查。（三）司法機(jī)關(guān)的審查。我國《行政訴訟法》第53條規(guī)定，人民法院在審理行政案件時(shí)參照行政規(guī)章。對此，法學(xué)界普遍理解為授權(quán)人民法院對行政規(guī)章進(jìn)行間接審查。通過權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)

7、、司法機(jī)關(guān)三大途徑的監(jiān)督，對于抽彖行政行為的審查方式看似非常完善，行政訴訟法立法時(shí)將抽象行政行為排除于訴訟范圍外也并非毫無道理。然而為何還要討論抽象行政行為的可訴與否呢？二、抽象行政行為納入行政訴訟范圍的必要性探討（-）《憲法》的相關(guān)規(guī)定《中華人民共和國憲法》第33條規(guī)定，“國家尊重和保障人權(quán)”，“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。我們知道，在行政管理與被管理的關(guān)系屮,行政機(jī)關(guān)是管理者，行政相對人是被管理者，二者的地位顯然是不平等的。一般情況下要通過行政訴訟來彌補(bǔ)這種不平等造成的空缺。而通過現(xiàn)行法律規(guī)范來看，行

8、政相對人只有服從和配合行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為的義務(wù)，并無針對抽象行政行為捉起司法救濟(jì)的權(quán)利的規(guī)定。雖然法律規(guī)定抽象行政行為有監(jiān)督和審