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1、行政區(qū)劃體制改革理論探討摘要：從1983年試點至今，市管縣體制逐漸構(gòu)成瞭中國最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，成為各省市區(qū)最基本的行政區(qū)劃模式。但是，市管縣體制已經(jīng)不能適應(yīng)中科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求有必要對現(xiàn)有行政區(qū)劃體制進行改革。文章著眼理論探討，從市管縣體制弊端入手，進而從工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度入手展開分關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃改革；理論探討；市管縣弊端；工業(yè)化;城鎮(zhèn)化行政區(qū)劃是指一個國傢根據(jù)政治統(tǒng)治與行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，綜合考慮地理條件、經(jīng)濟聯(lián)系、民族分佈、人口密度、歷史傳統(tǒng)、文化背景等因素，將國土劃分為若幹層級、不等面積的行政區(qū)域，
2、並分別設(shè)置相應(yīng)的政府機構(gòu)，實施分級分區(qū)管理，從而形成國傢治理的基本空間格局。簡單地說，行政區(qū)劃就是國傢對行政區(qū)域的劃分新中國已經(jīng)走過近60年歷程，但從行政區(qū)劃角度看，總體上還是延續(xù)自元、明、清直至民國以來所形成的政治地理格局。這顯然不能完全適應(yīng)中科學(xué)發(fā)展的要求，因此，改革現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是一個很多人都十分關(guān)kJ註的問題。本文從市管縣體制、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展兩個方面著手進行分析一、市管縣體制對經(jīng)濟發(fā)展的障礙市管縣體制已經(jīng)成為當(dāng)今中國普遍遵守的行政區(qū)劃模式，構(gòu)成瞭宏觀縱向體制的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)。《□望》新聞周刊記者任衛(wèi)東、吳亮通過對廣西東興
3、市、福建泉州市和南平市等地的實地采訪認(rèn)為，地級市弊端猶如財政漏鬥、權(quán)力漏鬥和效率漏鬥，這種獨到見解的“三大漏鬥”說，直戳市管縣體制的弊端。具體來說,市管縣體制的弊端表現(xiàn)在以下方面：(-)脫離現(xiàn)實需要，提高管理成本增加和強化地級行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率,而且在政治體制改革滯後、政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下，增加行政層級反而可能加劇城鄉(xiāng)之間的矛盾現(xiàn)實管理與實際需要不一致。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量少；經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量反而多。多數(shù)地級市隻管4?5個縣，一方面，過小的行政幅員
4、必然導(dǎo)致管理事務(wù)繁瑣化，各種“考核”「創(chuàng)建”、“達(dá)標(biāo)”層出不窮，增加基層負(fù)擔(dān)。另一方面，中國各級政府機構(gòu)設(shè)置多為模仿型，每一級政府都自成體系，儼然一個個小的中央政府。地級市設(shè)置帶來的機構(gòu)和公務(wù)人員，必然消耗大量可見與不可見資源，增加社會負(fù)擔(dān)，加大行政成本寄希望於行政力量主導(dǎo)經(jīng)濟生活。增設(shè)地級行政層次，過分倚重行政力量主導(dǎo)經(jīng)濟生活，必然導(dǎo)致政府去管那些不該管、也管不好的事，阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展主體的形成。部分地級市所轄范圍內(nèi)各發(fā)展主體並不在中心城市的經(jīng)濟輻射范圍，彼此之間也無密切經(jīng)濟聯(lián)系，完全靠行政手段捆綁成“夫妻”，這種貌合神離的關(guān)系必
5、然導(dǎo)致資源配置成本增高、效益降低（二）職能定位不明，降低管理效率地級市管理職能既非宏1亦非微觀職能定位不明；部分地級市經(jīng)濟實力很弱，“小馬拉大車”，帶不動所轄縣市的經(jīng)濟發(fā)展；同時，由於市縣財政體制的相對獨立，市縣在經(jīng)濟發(fā)展中必然是競爭多於合作地級市職責(zé)不明，主動輻射有限。地級市政府職能是省、縣兩頭各拉一點，即從省裡下放一點，從縣裡上收一點?？h級政府長期以來一直是擁有較高自治能力的政體，而地級市這一層級管理一旦由虛到實，縣級政府大部分的經(jīng)濟、社會決策權(quán)權(quán)限上收,縣級政府的公共行政創(chuàng)新精神受到壓抑，直接影響到縣級行政效能，影響和幹?jǐn)_瞭縣
6、級政府發(fā)揮其自治權(quán)能。從實際運行看，撤地建市和地市合並過程中缺乏科學(xué)論證，部分地級市本身發(fā)展滯後，遠(yuǎn)未形成集聚效應(yīng)，面臨著繁重發(fā)展任務(wù)，主要精力一般放在市區(qū)、郊區(qū)以及開發(fā)區(qū)；對所轄縣市經(jīng)濟社會發(fā)展並不十分關(guān)切，虛的指導(dǎo)多，實的投入少各有利益訴求，競爭多於合作。由於市縣財政體制相對獨立,市、縣成瞭兩個相對獨立的發(fā)展主體，在市場經(jīng)濟大環(huán)境中，市、縣必然競爭多於合作。如果市本身經(jīng)濟實力不強，必然為瞭自身發(fā)展而借助行政權(quán)力對所轄縣市“吃、卡、刮、壓”，目前，縣級財政捉襟見肘的直接原因，除開1994年實行的分稅制外，地級市的壓制不能不說是一個
7、重要原因。如果市、縣發(fā)展水平相當(dāng),行政管理的上下級關(guān)系必然導(dǎo)致不公平競爭，二者之間的博弈中在消耗本就有限的域內(nèi)資源的同時，也會大大挫傷縣域經(jīng)濟發(fā)展主體的積極性。如果市的實力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強於所轄縣，即便沒有市管縣體制，市也會因其較強經(jīng)濟實力擔(dān)負(fù)起輻射范圍內(nèi)的''領(lǐng)導(dǎo)者”角色，縣域經(jīng)濟發(fā)展也自然會接受中心城市的“領(lǐng)導(dǎo)”（三）實行城鄉(xiāng)合治，違背發(fā)展規(guī)律市管縣體制使中國行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級制轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活中的五級制，使市的建制由20世紀(jì)50年代的城市型政區(qū)逐漸演變?yōu)閺V域型政區(qū)城鄉(xiāng)特點不同，管理自然各異。城市和農(nóng)村是有著質(zhì)的差異的兩種完全不同的地
8、域，實行市管縣體制，不利於針對城鄉(xiāng)的各自特點進行分類管理、優(yōu)化管理。城鄉(xiāng)在人口的結(jié)構(gòu)、密度、流動性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集中程度，以及社會組織結(jié)構(gòu)、社會管理結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異。農(nóng)村的生產(chǎn)和管理分散性、季節(jié)性強，城市二、三產(chǎn)業(yè)特別是
