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1、試論“為什么鄉(xiāng)政府把好事辦成了壞事”從上述案例中不難看出，貫穿全局的兩個關(guān)鍵詞——政策執(zhí)行和政策監(jiān)控。所謂政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu),運用各種政治資源,采取解釋,宣傳,實驗,協(xié)調(diào)與控制等各種行動,將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果,從而實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的活動過程.這是一種動態(tài)的過程。政策監(jiān)控是為了改善政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，保證政策系統(tǒng)的順利運行，促進(jìn)預(yù)定政策目標(biāo)的實現(xiàn)，從而提高政策績效，而由組織、團(tuán)體和個人對政策的制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整與終結(jié)等活動進(jìn)行監(jiān)督與控制的過程。政策執(zhí)行的過程主要包括政
2、策宣傳,政策分解,物質(zhì)準(zhǔn)備,組織準(zhǔn)備,政策實驗,全面實施,協(xié)調(diào)與監(jiān)控等環(huán)節(jié)。由于執(zhí)行主體的素質(zhì)缺陷和利益傾向、政策本身的質(zhì)量、公共政策執(zhí)行機(jī)制不健全以及責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制缺乏，現(xiàn)實中的政策執(zhí)行往往會出現(xiàn)種種政策規(guī)避問題，包括政策敷衍、政策附加、政策替換、政策缺損、政策照搬等等，而且政策執(zhí)行和實施過程中的失控問題嚴(yán)重。原因是執(zhí)行主體的素質(zhì)缺陷，這一般包括執(zhí)行者的態(tài)度和能力。政策制定者往往依據(jù)國家利益和整體利益來制定政策，而理性自利追求預(yù)算最大化的政策執(zhí)行者則往往根據(jù)局部利益和個人利益來對待政策，他們不可能時時
3、真正代表社會利益，而一旦從自己的原則行事，就會使公共政策偏離預(yù)期目標(biāo)。這樣，在政策制定者和政策執(zhí)行者之間就形成了一個利益過慮環(huán)節(jié)，那么政策執(zhí)行者往往參照政策對自身或局部利益的損益來決定對于政策的態(tài)度。有利快執(zhí)行爭執(zhí)行，利小慢執(zhí)行，無利或損利則不執(zhí)行或者抵制歪曲。而政策執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)過多，則異層次異區(qū)域利益發(fā)生沖突的幾率就越大，執(zhí)行過程中利益過慮的次數(shù)就越多，政策執(zhí)行失控的可能性就越大。執(zhí)行者在其成本收益預(yù)期指引下會盡量地采取策略性的行為——選擇有利的政策執(zhí)行方案來規(guī)避政策執(zhí)行風(fēng)險，以保障自身利益而非公共
4、利益和公共福利的最大化。公共政策執(zhí)行機(jī)制不健全：政策傳播機(jī)制——政策宣傳不到位，公眾不了解、不認(rèn)同甚至不信任政策及其執(zhí)行者，更難配合政策的執(zhí)行。而執(zhí)行者在這種情況下，利用信息不對稱的便利，則可以對上下隱瞞信息，使得信息容易失真。政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制——政策執(zhí)行需要跟蹤評估與監(jiān)督，以診斷和把握政策偏差的信息進(jìn)行糾正或補救。而首先是具體的政策執(zhí)行責(zé)任人員往往不明確，也缺乏明確的監(jiān)督政策執(zhí)行的責(zé)任機(jī)關(guān)，媒體和社會公眾因為缺乏法律保障以及存在行政干預(yù)的情況，所以對執(zhí)行者的監(jiān)督無力，執(zhí)行者存在有采取機(jī)會主義的激勵。而
5、且，政策執(zhí)行過程沒有程序上的嚴(yán)格監(jiān)督，政策執(zhí)行效果沒有明確的考核以及由此產(chǎn)生的獎罰機(jī)制。此外，政策執(zhí)行主體單一，缺少公共（非政府組織和社會大眾）參與，專業(yè)分工細(xì)密，沒有參與的情況下，一是會讓機(jī)關(guān)人員有能夠化公共資源為個人資本的可能性。各執(zhí)行主體之間往往也沒有溝通，職能交叉重疊錯位，從而導(dǎo)致出現(xiàn)利則爭之、責(zé)則推之的現(xiàn)象。政策執(zhí)行是一個有時滯的過程，政策執(zhí)行時候的環(huán)境畢竟要不同于政策制定時候的環(huán)境。.政策的執(zhí)行是靠了官僚制組織的層級結(jié)構(gòu)來上傳下達(dá)逐層傳遞的執(zhí)行模式，這樣就不可避免地出現(xiàn)信息的分散和流失。政策
6、是一個制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、變更或終止的系統(tǒng)，而我們往往是問題回應(yīng)性地制定一個政策，至于后面的幾個步驟則關(guān)注和重視不足，同時我們還是一個政府主導(dǎo)型的社會，公眾和非政府組織對公共政策的執(zhí)行基本沒有有效的發(fā)言權(quán)。柳村鄉(xiāng)政府對退耕還林政策的執(zhí)行，是典型的殘缺式政策執(zhí)行。所謂殘缺式政策執(zhí)行，主要是指一項完整的政策在執(zhí)行中只有部分被貫徹落實，其余則棄之不顧，使政策內(nèi)容殘損不全，不能有效地、完全地實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。國家的退耕還林政策，即是一項放眼未來的可持續(xù)發(fā)展政策，同時又是一項著眼現(xiàn)在以政府補貼的形式維護(hù)失地
7、農(nóng)民利益的政策，政策執(zhí)行者在執(zhí)行這項政策時，即要保證如期完成退耕還林的目標(biāo)任務(wù)，又要保證國家維護(hù)失地農(nóng)民利益的政策能及時兌現(xiàn)。柳村鄉(xiāng)政府片面追求退耕還林進(jìn)度，領(lǐng)導(dǎo)好大喜功，導(dǎo)致失地農(nóng)民的利益受到損害，從而使退耕還林政策只得到部分執(zhí)行。在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。①任何一項政策都是一個多層面、多因素所構(gòu)成的有機(jī)整體，一項大的政策往往包括若干個小政策，它們相互依存，是為了解決共同的政策問題而被整體設(shè)計出來的。②執(zhí)行者應(yīng)該全面地把握政策的內(nèi)容，才能避免執(zhí)行偏差。③石頭鄉(xiāng)政府為了趕進(jìn)度，完成任務(wù)，占用失地農(nóng)民的錢、
8、糧補助，“包辦”退耕還林事項，只維護(hù)了完成工作任務(wù)的局部利益，忽視和影響了整體利益。(1)附加式政策執(zhí)行。即在執(zhí)行公共政策過程中，人為地附加了與政策目標(biāo)背離的其他內(nèi)容，使政策執(zhí)行超出了政策的基本要求，為謀取地方或個人利益提供方便。國家的退耕還林政策，既是一項放眼未來的可持續(xù)發(fā)展政策，同時又是一項著眼現(xiàn)在、以政府補貼的形式維護(hù)失地農(nóng)民利益的政策。但是石頭鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)為了趕進(jìn)度，完成任務(wù)，違反縣政府有關(guān)規(guī)定，擅自包租了推土機(jī)平田整地，并組織外村農(nóng)
