雙碳目標(biāo)下對(duì)我國(guó)新型低碳城市碳排放治理的探索.pdf

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雙碳目標(biāo)下對(duì)我國(guó)新型低碳城市碳排放治理的探索蘭鑫燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北省公共政策評(píng)估研究中心，河北秦皇島066004摘要：本文緊緊圍繞“綠水青山就是金山銀山”理念和“雙碳”目標(biāo)，在對(duì)傳統(tǒng)低碳城市建設(shè)從交通、建筑、生活、能源、產(chǎn)業(yè)五方面的低碳實(shí)踐進(jìn)行分析后研究了傳統(tǒng)低碳城市在碳排放治理中存在的問(wèn)題即治理主體缺位、治理過(guò)程“顧頭不顧尾”以及制度體系不完善，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造性的提出新型低碳城市，及其在碳排放治理中“新”的體現(xiàn)即時(shí)代背景新、治理主體新、治理過(guò)程新、依托載體新。通過(guò)對(duì)“新”的詮釋以期助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞：碳排放治理；低碳城市；碳達(dá)峰；碳中和引言2021年4月，國(guó)家主席習(xí)近平在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)提出了中國(guó)要在2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中提到“中國(guó)式現(xiàn)代化”，中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。這就要求我們綠色低碳發(fā)展，城市作為碳排放的主力軍，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，對(duì)于城市的碳排放治理是關(guān)鍵一環(huán)。建設(shè)低碳城市對(duì)碳排放治理起著關(guān)鍵作用，將助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一、問(wèn)題的提出[1]2003年英國(guó)政府能源白皮書(shū)《我們能源的未來(lái)：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》。低碳經(jīng)濟(jì)一詞的提出，隨后低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域吸引了越來(lái)越多的專家學(xué)者的注意。隨著研究的不斷深入日本提出了“低碳社會(huì)”的概念。在研究低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)的基礎(chǔ)之上，伴隨著全球城市化進(jìn)程的加速，在2007年“低碳城市”的概念得到學(xué)術(shù)界、各級(jí)政府和國(guó)際組織的關(guān)注。雖然“低碳城市”這一概念是由國(guó)外最先提出，英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、丹麥等國(guó)家在低碳城市建設(shè)方面進(jìn)行了實(shí)踐也取得了一定進(jìn)展，但是關(guān)于低碳城市研究的文獻(xiàn)相對(duì)國(guó)內(nèi)并不多。國(guó)外學(xué)者主要把可持續(xù)發(fā)展理論和循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想為理論基礎(chǔ)在低碳能源、低碳交通、低碳生產(chǎn)、低碳社區(qū)、低碳建筑等領(lǐng)域進(jìn)行了實(shí)踐探索。與國(guó)外相比，我國(guó)對(duì)低碳城市的研究更為豐富，在借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，分期分批的開(kāi)展低碳試點(diǎn)城市建設(shè)，從不同的領(lǐng)域提出了建設(shè)性的政策建議。雖然取得了一些成果，但是在氣候問(wèn)題日益嚴(yán)峻的今天，我國(guó)最為負(fù)責(zé)任的大國(guó)主動(dòng)提出在2030實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰54 和在2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，這需要我們?cè)谖战梃b國(guó)內(nèi)外傳統(tǒng)低碳城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建設(shè)順應(yīng)以“雙碳”目標(biāo)的時(shí)代潮流，建設(shè)新型低碳城市。二、傳統(tǒng)低碳城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與存在問(wèn)題1.建設(shè)經(jīng)驗(yàn)我國(guó)早在2010年就開(kāi)始對(duì)低碳試點(diǎn)城市的探索。2010年國(guó)家發(fā)改委確定了云南、陜西、湖北、遼寧、廣東五個(gè)省份以及廈門、杭州、南昌、貴陽(yáng)、保定、天津、重慶、深圳八個(gè)城市作為第一批低碳試點(diǎn)省市。2012年又確定了海南省[2]及包括北京、上海等在內(nèi)的28個(gè)城市作為低碳試點(diǎn)省市。2017年1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將第三批低碳試點(diǎn)范圍確定在青海西寧市等45個(gè)城市（區(qū)、縣）。至此，我國(guó)總共設(shè)立了6個(gè)低碳試點(diǎn)省份和81個(gè)低碳試點(diǎn)城市。這些試點(diǎn)城市具有很強(qiáng)的代表性，從交通、建筑、生活、能源、產(chǎn)業(yè)這五個(gè)方面分別進(jìn)行了有益的實(shí)踐，能夠?yàn)槿珖?guó)推行低碳城市建設(shè)提供成功經(jīng)驗(yàn)。（1）低碳交通低碳交通是指降低以溫室氣體排放為主要目的的綠色交通方式。杭州市率先在低碳交通領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐探索。為提高公共自行車的吸引力和滿意率，在全市范圍投放大量公共自行車，并推出2小時(shí)內(nèi)免費(fèi)使用的優(yōu)惠活動(dòng)；通過(guò)在市區(qū)運(yùn)河主干道中開(kāi)通水上公共交通巴士，緩解了交通堵塞問(wèn)題，并促進(jìn)了運(yùn)河河道的綜合管理；倡導(dǎo)低碳出行，推廣新能源汽車的使用，鼓勵(lì)乘坐公共交通，建立綠色交通體系。類似地，昆明市投資了30多億元建設(shè)公路交通、水路交通及城市客運(yùn)三大領(lǐng)域的低碳交通體系。遼寧朝陽(yáng)市、湖南株洲市在綠色交通運(yùn)行體系上進(jìn)行了有益的探索。（2）低碳建筑低碳建筑是指在建筑材料和設(shè)備、建筑和建筑使用的整個(gè)生命周期內(nèi)，減少化學(xué)能源消耗、提高能源效率和減少二氧化碳排放的建筑。武漢市提出通過(guò)制定公共建筑、居住建筑、商用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)和施工能耗限額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)促進(jìn)建筑的節(jié)能減排，并出臺(tái)了相關(guān)政策文件來(lái)指導(dǎo)并約束相關(guān)建筑嚴(yán)格執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。深圳在低碳建筑方面也進(jìn)行了不小努力，從建筑的設(shè)計(jì)到建筑廢棄物全過(guò)程都采取了措施為建筑節(jié)能減排提供支持。上海特別關(guān)注低碳建筑，主要是通過(guò)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)建筑的能耗，找到低碳建筑的實(shí)施方案。例如，從辦公樓、賓館、商場(chǎng)等大型建筑中選擇試點(diǎn)安裝用能分項(xiàng)計(jì)量裝置，以實(shí)現(xiàn)建筑能耗的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，從而幫助建筑業(yè)主或物業(yè)管理單位提高建筑能效。55 （3）低碳生活低碳生活是指低能耗、低二氧化碳排放的一種生產(chǎn)生活方式。南昌市每年投資10億元推進(jìn)民生建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展與市民生活的有機(jī)結(jié)合。通過(guò)智能交通、生態(tài)醫(yī)院、生活垃圾焚燒發(fā)電等低碳項(xiàng)目的建設(shè)，增強(qiáng)居民的低碳生活意識(shí)；實(shí)施綠色照明行動(dòng)，向市民廣泛使用節(jié)能路燈和節(jié)能觀景燈，鼓勵(lì)低碳出行，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)新能源汽車的使用，并在全市建立多個(gè)充電樁和維修服務(wù)站。上海以“公民低碳行動(dòng)”為口號(hào)，圍繞“衣食住行”五大領(lǐng)域開(kāi)展一系列公共宣傳活動(dòng)，使低碳生活和消費(fèi)成為公民的日常生活方式。（4）低碳能源低碳能源是與高碳能源比如煤炭相比較下排碳量低甚至零排放的能源。在低碳能源實(shí)踐方面，保定市抓住新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇，借鑒加州“硅谷”的發(fā)展模式，提出建設(shè)“中國(guó)電力谷”的戰(zhàn)略。依托良好的政策、資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，保定市已建成風(fēng)電產(chǎn)業(yè)園、光伏產(chǎn)業(yè)園、儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)園、節(jié)能產(chǎn)業(yè)園、電力自動(dòng)化產(chǎn)業(yè)園等五大產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及光電、風(fēng)電、儲(chǔ)能、節(jié)電、電力等六大產(chǎn)業(yè)集群，輸變電和電力自動(dòng)化設(shè)備制造。不僅如此，保定市還提出了建設(shè)“太陽(yáng)能城市”的概念，旨在充分發(fā)揮其在充足太陽(yáng)能方面的充分優(yōu)勢(shì)，同時(shí)大力推動(dòng)其新能源產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的應(yīng)用。（5）低碳產(chǎn)業(yè)低碳產(chǎn)業(yè)是以低能耗、低污染、低排碳為特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)。北京以“綠色奧運(yùn)”為契機(jī)，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。例如，焦化廠和有機(jī)化工廠等高能耗和高污染的公司被關(guān)閉，一些技術(shù)落后或能源效率低的工業(yè)公司被搬遷或技術(shù)升級(jí)。與此同時(shí)，北京正在發(fā)展碳金融市場(chǎng)等低碳產(chǎn)業(yè)。北京環(huán)境交易所已成為中國(guó)碳交易市場(chǎng)和低碳金融發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者。2017年，交易了753萬(wàn)噸碳配額，營(yíng)業(yè)額2.36億元，是建設(shè)國(guó)家碳市場(chǎng)的重要支撐。在低碳產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面，成都重點(diǎn)建設(shè)以先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?yàn)楹诵牡木G色低碳產(chǎn)業(yè)體系。2.存在問(wèn)題我國(guó)對(duì)低碳城市建設(shè)的重要目標(biāo)就是控制控制二氧化碳的排放，關(guān)鍵在于在建設(shè)低碳城市過(guò)程中對(duì)碳排放的治理。雖然上述各地開(kāi)始在交通、生活、建筑、產(chǎn)業(yè)，能源等方面進(jìn)行有益地探索也取得了一些成績(jī)，但在低碳城市建設(shè)過(guò)程中暴露出的問(wèn)題也不容忽視。本文以建設(shè)過(guò)程中碳排放治理為切入點(diǎn)來(lái)分析存在的56 問(wèn)題。（1）治理主體缺位傳統(tǒng)低碳城市碳排放治理主體往往是政府機(jī)關(guān)，缺乏市場(chǎng)和公眾的參與。一方面是政府主體權(quán)責(zé)的放大化，無(wú)論是治理政策的制定與執(zhí)行，還是對(duì)治理政策執(zhí)行的監(jiān)督等環(huán)節(jié)都會(huì)或多或少的存在政府“一言堂”的行為，導(dǎo)致其他的參與主體就沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力和能力，他們力量弱小，根本無(wú)法以平等的身份加入到碳排放的治理中，話語(yǔ)權(quán)也較小。久而久之就會(huì)形成政府一家獨(dú)大局面，而其它治理主體的優(yōu)勢(shì)和作用將難以發(fā)揮，治理合力難以形成；另一方面是其它治理主體權(quán)的弱化，其它的參與主體僅僅只是在治理過(guò)程中起到配合參與的作用，主動(dòng)性和積極性并沒(méi)有充分的調(diào)動(dòng)起來(lái)。這使得市場(chǎng)和社會(huì)主體處于被動(dòng)地位，不僅會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)、社會(huì)主體減碳的動(dòng)力不足，而且治理三方主體的利益訴求不一致會(huì)使得政府在推行政策過(guò)程中阻力重重，造成政府工作效率大幅降低。（2）治理過(guò)程“顧頭不顧尾”治理過(guò)程與治理主體和治理手段緊密聯(lián)系在一起。由于治理主體的缺位就會(huì)導(dǎo)致治理手段的單調(diào)。在過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府主體治理下，行政手段成為了碳治理過(guò)程中慣用手段。行政手段帶有天然的強(qiáng)制性特征，其壟斷地位會(huì)導(dǎo)致在治理過(guò)程中缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不僅使得治理工作效率低下久而久之會(huì)使得對(duì)低碳城市中碳排放治理工作任務(wù)理解的片面，把治理任務(wù)看成一個(gè)個(gè)單獨(dú)的個(gè)體，把一個(gè)整體的治理過(guò)程割裂成多截，缺乏發(fā)展聯(lián)動(dòng)的眼光看待治理問(wèn)題，往往只是在減碳前期做大量工作投入大量資金，對(duì)于治理后期的成效的監(jiān)督不足，沒(méi)有注意到能源、產(chǎn)業(yè)、交通和建筑等各個(gè)方面是變化的，是聯(lián)系在一起的，而這些變化會(huì)直接影響到碳排放治理成效。（3）法律法規(guī)不完善法律法規(guī)在碳排放治理之發(fā)揮著最為基礎(chǔ)的作用。它不僅規(guī)定了治理主體的權(quán)利義務(wù)還對(duì)整一個(gè)治理過(guò)程有著約束。但目前我國(guó)對(duì)碳排放的治理并沒(méi)有形成一個(gè)完善的制度框架，一方面，制度之間缺乏協(xié)同配合，容易出現(xiàn)制度設(shè)計(jì)上的交叉、模糊、界限不明的問(wèn)題；另一方面在某些關(guān)鍵領(lǐng)域存在制度的缺失，制度的覆蓋面有廣度但缺乏深度，這兩方面問(wèn)題間接導(dǎo)致治理狀況不佳。三、新型低碳城市中碳排放治理新型低碳城市是順應(yīng)“雙碳”目標(biāo)在結(jié)合我國(guó)傳統(tǒng)低碳城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)57 上建立起來(lái)的。本文對(duì)新型低碳城市碳排放治理的構(gòu)想體現(xiàn)在四個(gè)方面即時(shí)代背景新、治理主體新、治理過(guò)程新、依托載體新。1.時(shí)代背景新2020年9月22日，中國(guó)政府在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出了二氧化碳排放[3]力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。碳達(dá)峰是指二氧化碳的排放達(dá)到峰值之后逐步降低；碳中和是指在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的二氧化碳，通過(guò)植樹(shù)造林、節(jié)能減排等形式，抵消自身產(chǎn)生的排放量，實(shí)[4]現(xiàn)二氧化碳“零排放”。2022年，在二十大報(bào)告中習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，要貫徹落實(shí)該理念必須做好生態(tài)文明建設(shè)，在此背景下需要我們?cè)谒伎嫉吞汲鞘薪ㄔO(shè)過(guò)程中的對(duì)二氧化碳排放的治理來(lái)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2.治理主體新新型低碳城市碳排放治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化?！岸嘣痹从诙嘣卫砝碚?，該理論要求政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體都要參與治理工作。強(qiáng)調(diào)行政手段、市場(chǎng)手段和社會(huì)手段并重，在此基礎(chǔ)上整合三方主體目標(biāo)以此實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。對(duì)碳排放的治理不僅僅是政府的行為，要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)監(jiān)督在碳治理過(guò)程中作用，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)主體缺一不可。在此基礎(chǔ)上運(yùn)用行政、市場(chǎng)、社會(huì)的多元化治理手段，形成“共治”格局。3.治理過(guò)程新治理過(guò)程新體現(xiàn)在“全過(guò)程治理”，即源頭防治、過(guò)程控制和末端治理。源頭防治一是指完善相關(guān)法律制度體系，從法律的層面強(qiáng)制要求減碳；二是要通過(guò)教育手段來(lái)培養(yǎng)人們的綠色意識(shí)，使之成為一種習(xí)慣。過(guò)程控制指的是在城市規(guī)劃中交通、產(chǎn)業(yè)、能源等各個(gè)方面都要嚴(yán)格控制二氧化碳的排放。末端治理往往是最容易被忽視的，但其對(duì)碳排放治理成效起著重要作用。末端治理是對(duì)治理成果的督察和激勵(lì)，通過(guò)督察來(lái)強(qiáng)化責(zé)任約束，通過(guò)激勵(lì)來(lái)激發(fā)減碳動(dòng)力。因此，“全過(guò)程治理”是新型低碳城市減碳的必由之路。4.依托載體新新型低碳城市治理碳排放依托載體為低碳社區(qū)。低碳社區(qū)是指通過(guò)綠化或者節(jié)能的手段是社區(qū)碳排放量最小或者達(dá)到零排放。構(gòu)建低碳社區(qū)可以提升城市碳[5]中和的能力。目前對(duì)低碳社區(qū)的構(gòu)建分為三種一是城市依托已有社區(qū)轉(zhuǎn)型為低碳社區(qū)、二是農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型為低碳社區(qū)、三是城市新建低碳社區(qū)。這三種基本涵蓋城市中所有社區(qū)類型，依托這三種低碳社區(qū)來(lái)推動(dòng)新型低碳城市進(jìn)行碳排放治58 理。四、結(jié)論本文總結(jié)了傳統(tǒng)的低碳試點(diǎn)城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以碳排放治理為切入點(diǎn)創(chuàng)造性的提出了新型低碳城市這一概念，從碳排放治理的角度詮釋了何為新型低碳城市即時(shí)代背景新、治理主體新、治理過(guò)程新、依托載體新。通過(guò)這“四新”來(lái)體現(xiàn)出傳統(tǒng)低碳城市與新型低碳城市的區(qū)別。本文可以為“雙碳”目標(biāo)下構(gòu)建低碳城市提供一個(gè)新思路，推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。參考文獻(xiàn)：[1]李云燕,趙國(guó)龍.中國(guó)低碳城市建設(shè)研究綜述[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2015,31(02):36-43.[2]宋祺佼,王宇飛,齊曄.中國(guó)低碳試點(diǎn)城市的碳排放現(xiàn)狀[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2015,25(01):78-82.[3]習(xí)近平.在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話[N].人民日?qǐng)?bào),2020-09-23(001).[4]臧鑫宇,王嶠,李含嫣.“雙碳”目標(biāo)下的生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略與實(shí)施路徑[J].科技導(dǎo)報(bào),2022,40(06):30-37.[5]陳一欣,曾輝.我國(guó)低碳社區(qū)發(fā)展歷史、特點(diǎn)與未來(lái)工作重點(diǎn)[J/OL].生態(tài)學(xué)雜志:1-6[2022-10-22].http://kns.cnki.net/kcms/detail/21.1148.Q.20220516.1700.002.html59