金融監(jiān)管體制改革研究報(bào)告

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1、金融監(jiān)管體制改革研究卜永祥中國(guó)人民銀行金融研究所副所長(zhǎng)（1）國(guó)外現(xiàn)行體制比較…………………………………2（2）問題與方向…………………………………………27（3）“單一央行”方案是最優(yōu)選擇……………………39（4）監(jiān)管體制問題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)…………………………47（5）需要思考的八個(gè)問題………………………………68（6）專家眾議監(jiān)管體制…………………………………82（7）互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)成因………………………………90（8）貨幣政策與審慎監(jiān)管關(guān)系…………………………96（9）中國(guó)金融監(jiān)管體制沿革：邏輯、績(jī)效與反思……106133（1）國(guó)外現(xiàn)行體制比較2008年國(guó)際金融危機(jī)后，多國(guó)都推出了相應(yīng)的金融

2、監(jiān)管體制改革一、美國(guó)2008年危機(jī)前，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦和州政府兩級(jí)、多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存的“雙重多頭”金融監(jiān)管體制。聯(lián)邦一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有美聯(lián)儲(chǔ)（Fed）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、儲(chǔ)貸監(jiān)理署（OTS）、國(guó)家信用社管理局（NCUA）、證券交易委員會(huì)（SEC）等，保險(xiǎn)業(yè)由各州單獨(dú)監(jiān)管，50個(gè)州有各自的金融法規(guī)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！　∽ⅲ汉谏珜?shí)線為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，藍(lán)色虛線為輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)。　　圖1?美國(guó)2008年危機(jī)前的金融監(jiān)管框架2008年國(guó)際金融危機(jī)后，美國(guó)于2010年7月頒布《多德—133弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，以加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范為主線，重塑金融監(jiān)管架構(gòu)，突出

3、中央銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的主體地位，明確系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置安排，并加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)。五年多來(lái)，改革在維護(hù)金融體系穩(wěn)定、提高金融市場(chǎng)透明度、助推美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等方面取得積極成效。（一）設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)由10名有投票權(quán)成員和5名無(wú)投票權(quán)成員構(gòu)成，財(cái)政部長(zhǎng)任主席，主要職責(zé)包括：一是通過財(cái)政部新設(shè)的金融研究辦公室和各成員機(jī)構(gòu)獲得任何銀行控股公司或非銀行金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和信息，識(shí)別系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、工具和市場(chǎng)，全面監(jiān)測(cè)源于金融體系內(nèi)外的、威脅金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對(duì)措施。二是經(jīng)2/3以上成員同意，確定系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)，并指定由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管，目前已

4、認(rèn)定美國(guó)國(guó)際集團(tuán)、通用電氣金融服務(wù)公司、保德信金融集團(tuán)、大都會(huì)人壽保險(xiǎn)公司4家系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)，認(rèn)定清算所、支付公司等8家系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施。三是建議美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)批準(zhǔn)美聯(lián)儲(chǔ)分拆嚴(yán)重威脅金融穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)。四是協(xié)調(diào)解決各成員部門爭(zhēng)端，促進(jìn)信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)。（二）明確美聯(lián)儲(chǔ)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，提高審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)133一是擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍。美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)資產(chǎn)超過500億美元的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，所有具有系統(tǒng)重要性的證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu)，以及系統(tǒng)重要性支付、清算、結(jié)算活動(dòng)和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)保留對(duì)小銀行的監(jiān)管權(quán)。美聯(lián)儲(chǔ)還具有對(duì)非銀行金

5、融機(jī)構(gòu)的后備檢查權(quán)，判斷其是否威脅金融穩(wěn)定，進(jìn)而納入監(jiān)管范圍。二是提高審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)從資本、杠桿率、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面牽頭制定嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。2015年7月，美聯(lián)儲(chǔ)正式通過美國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行附加資本新規(guī)，從全球活躍性、規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性、復(fù)雜性五方面開展評(píng)估，按照系統(tǒng)重要性程度實(shí)施從1%—5.5%的附加資本要求，比巴塞爾監(jiān)管框架的2.5%上限更加嚴(yán)格。三是嚴(yán)控銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。2013年12月，美聯(lián)儲(chǔ)等5家監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布“沃爾克”規(guī)則最終條款，限制銀行業(yè)實(shí)體開展證券、衍生品、商品期貨等高風(fēng)險(xiǎn)自營(yíng)業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金的規(guī)模不得超過銀行一

6、級(jí)資本的3%。四是強(qiáng)化金融控股公司監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)對(duì)金融控股公司及其任何一個(gè)子公司（包含非存款類子公司）進(jìn)行直接檢查，直接從金融控股公司獲取信息以及獲取金融控股公司交易對(duì)手的詳細(xì)信息。對(duì)于在金融活動(dòng)之外還從事非金融活動(dòng)的公司，美聯(lián)儲(chǔ)可以要求其成立中間持股公司，以更好地管理金融業(yè)務(wù)。（三）建立全面覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)處置和清算安排，保障問題機(jī)構(gòu)有序退出133美聯(lián)儲(chǔ)與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同負(fù)責(zé)美國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置。一是將聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的處置職能擴(kuò)大到具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融機(jī)構(gòu)。二是由美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司認(rèn)定一家瀕臨倒閉的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)重要性。對(duì)于證券業(yè)或保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，則由美聯(lián)儲(chǔ)分別會(huì)同證券

7、交易委員會(huì)或聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室共同認(rèn)定，并征求聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的意見。三是要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)定期向美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司提交事前清盤計(jì)劃（即“生前遺囑”），如不符合要求，美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可共同決定對(duì)其適用更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并限制其業(yè)務(wù)規(guī)模。四是由財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司三方?jīng)Q定對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)清算程序，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司進(jìn)而對(duì)陷入困境的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管和清算，視情況設(shè)立一至