公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的界定

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1、公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的界定劉鶴(山東公安高等?？茖W校山東濟南250014)內(nèi)容摘要:如何準確區(qū)分公安機關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為，是一個長期困擾執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督實踐的難題，產(chǎn)生這一問題的原因是多方面的。為解決這一難題，除了對這兩類執(zhí)法行為在理論上加以厘清外，對公安機關(guān)執(zhí)法實踐中的某些具體情況亦應(yīng)進行必要的辭析，以準確區(qū)分公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為。關(guān)鍵詞:公安機關(guān);刑事偵查行為;行政管理行為《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第三項規(guī)定:“公安、國家安全等機關(guān)

2、依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但在實踐中如何準確區(qū)分公安機關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為，一直是一個頗為棘手的問題。某些公安機關(guān)及其人民警察也借此規(guī)避法律，逃避監(jiān)督。鑒于此，筆者擬就對公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的界定，略抒己見，以求教方家、同仁。一、難以區(qū)分公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的主要原因產(chǎn)生難以區(qū)分安機關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為的原因是復雜的，但筆者認為，主要的原因應(yīng)有以下幾類:(一)公安機關(guān)的職權(quán)具有雙重性。依照有關(guān)的法律規(guī)定，公安機關(guān)既享有刑事偵查職

3、權(quán)，又享有行政管理職權(quán)，具有雙重職能。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》和《中華人民共和國人民警察法》的有關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)享有部分刑事職權(quán)。公安機關(guān)的刑事職權(quán)包括絕大部分刑事案件的立案、偵查權(quán)，實施刑事強制措施權(quán)以及執(zhí)行部分刑罰的權(quán)力。從公安機關(guān)的性質(zhì)上看，它又是我國的重要行政機關(guān)，是中央和地方各級人民政府的一個職能部門，和其他行政機關(guān)一樣享有行政管理職權(quán)，其管轄范圍涉及治安、交通、消防、邊防、出人境等諸多方面。由于公安機關(guān)的職權(quán)具有雙重性，而具體實施的外在表現(xiàn)形式又沒有明顯的差別，如行政傳喚和刑事傳喚，行政沒收、罰款、

4、扣押財物與刑事扣押物證、追繳贓物等，因此在實施刑事偵查和行政管理過程中執(zhí)法行為的性質(zhì)有時難以界定和辨別。(二)公安機關(guān)的某些權(quán)力具有雙重性。例如，根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》和公安部《關(guān)于公安機關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問題的解釋》的規(guī)定，公安機關(guān)的人民警察在執(zhí)行追捕逃犯、偵查案件、巡邏值勤、維護公共場所治安秩序、現(xiàn)場調(diào)查等職務(wù)活動中，經(jīng)出示表明自己人民警察身份的工作證件，即可以對行跡可疑、有違法犯罪嫌疑的人員進行盤問、檢查。由此可見，人民警察依法享有的盤問、檢查權(quán)既可以在行使刑事職權(quán)時使用，如偵查案件;也可以在行使

5、行政管理職權(quán)時使用，如維護公共場所治安秩序。公安機關(guān)這種權(quán)力的雙重屬性同樣給準確區(qū)分公安機關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為增加了難度。(三)違法與犯罪的界限較難把握。行為人的違法行為在未經(jīng)詳細查證，是行政違法還是已經(jīng)構(gòu)成犯罪常常難以確定。只有當行為人的違法行為超過一定限度觸犯刑法時，行為人就由行政相對人的身份變成犯罪嫌疑人，但這個違法的程度的標準卻難以準確掌握，因此，公安機關(guān)行政行為與偵查行為的界限自然也就模糊不清。這也是造成難以分辨公安機關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為的重要原因之一。另外，公安機關(guān)中有些人民警察法律素質(zhì)

6、偏低，依法行使職權(quán)的意識不強，在執(zhí)法中隨意性大，時常故意借用刑事偵查措施規(guī)避人民法院對其行政行為的監(jiān)督，如違法限制當事人的人身自由后補辦有關(guān)的刑事法律文書，造成實施刑事偵查行為的假象。公安機關(guān)的某些執(zhí)法人員主觀上故意混淆兩種執(zhí)法行為也是造成難以區(qū)分公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為不可忽視的原因。二、界定公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的一般標準雖然由于種種原因影響了對公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的準確認定，但筆者認為，以下一些標準是有助于區(qū)分公安機關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的。(一)行為的依據(jù)。《中華人民共

7、和國人民警察法》為公安機關(guān)行使刑事偵查權(quán)作出了原則規(guī)定，《中華人民共和國刑事訴訟法》為公安機關(guān)行使刑事偵查權(quán)的程序提供了法律依據(jù)，公安部制定的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》為公安機關(guān)開展刑事案件偵查提供了具體程序的依據(jù)。公安機關(guān)依據(jù)上述法律、法規(guī)、規(guī)章或有關(guān)的法律條文的授權(quán)所實施的執(zhí)法行為應(yīng)認定為刑事偵查行為;如果是依據(jù)有關(guān)的行政法律規(guī)范授權(quán)所實施的執(zhí)法行為應(yīng)認定為行政管理行為。(二)行為的機構(gòu)。盡管公安機關(guān)可能同時是刑事偵查行為和行政管理行為的主體，但公安機關(guān)內(nèi)部行使職權(quán)的機構(gòu)畢竟是不同的。刑事偵查職權(quán)主要由刑事偵

8、查部門享有，而行政管理職權(quán)則分別由治安、交通、邊防、消防、出人境等各個不同的職能部門所享有。如果是非刑事偵查機構(gòu)及其工作人員實施的執(zhí)法行為，則一般可以判定為行政管理行為。(三)行為的程序。有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章為公安機關(guān)的執(zhí)法工作作出了明確的程序方面的規(guī)定。如果公安機關(guān)所實施的某種行為具有完備的刑事程序法方面的要求和手續(xù)，即使根據(jù)