公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的界定

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1、公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的界定劉鶴(山東公安高等?？茖W(xué)校山東濟(jì)南250014)內(nèi)容摘要:如何準(zhǔn)確區(qū)分公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為，是一個(gè)長(zhǎng)期困擾執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督實(shí)踐的難題，產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因是多方面的。為解決這一難題，除了對(duì)這兩類執(zhí)法行為在理論上加以厘清外，對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中的某些具體情況亦應(yīng)進(jìn)行必要的辭析，以準(zhǔn)確區(qū)分公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為。關(guān)鍵詞:公安機(jī)關(guān);刑事偵查行為;行政管理行為《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第三項(xiàng)規(guī)定:“公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)

2、依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但在實(shí)踐中如何準(zhǔn)確區(qū)分公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為，一直是一個(gè)頗為棘手的問(wèn)題。某些公安機(jī)關(guān)及其人民警察也借此規(guī)避法律，逃避監(jiān)督。鑒于此，筆者擬就對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的界定，略抒己見，以求教方家、同仁。一、難以區(qū)分公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的主要原因產(chǎn)生難以區(qū)分安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為的原因是復(fù)雜的，但筆者認(rèn)為，主要的原因應(yīng)有以下幾類:(一)公安機(jī)關(guān)的職權(quán)具有雙重性。依照有關(guān)的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)既享有刑事偵查職

3、權(quán)，又享有行政管理職權(quán)，具有雙重職能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)人民警察法》的有關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)享有部分刑事職權(quán)。公安機(jī)關(guān)的刑事職權(quán)包括絕大部分刑事案件的立案、偵查權(quán)，實(shí)施刑事強(qiáng)制措施權(quán)以及執(zhí)行部分刑罰的權(quán)力。從公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)上看，它又是我國(guó)的重要行政機(jī)關(guān)，是中央和地方各級(jí)人民政府的一個(gè)職能部門，和其他行政機(jī)關(guān)一樣享有行政管理職權(quán)，其管轄范圍涉及治安、交通、消防、邊防、出人境等諸多方面。由于公安機(jī)關(guān)的職權(quán)具有雙重性，而具體實(shí)施的外在表現(xiàn)形式又沒(méi)有明顯的差別，如行政傳喚和刑事傳喚，行政沒(méi)收、罰款、

4、扣押財(cái)物與刑事扣押物證、追繳贓物等，因此在實(shí)施刑事偵查和行政管理過(guò)程中執(zhí)法行為的性質(zhì)有時(shí)難以界定和辨別。(二)公安機(jī)關(guān)的某些權(quán)力具有雙重性。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》和公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察在執(zhí)行追捕逃犯、偵查案件、巡邏值勤、維護(hù)公共場(chǎng)所治安秩序、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等職務(wù)活動(dòng)中，經(jīng)出示表明自己人民警察身份的工作證件，即可以對(duì)行跡可疑、有違法犯罪嫌疑的人員進(jìn)行盤問(wèn)、檢查。由此可見，人民警察依法享有的盤問(wèn)、檢查權(quán)既可以在行使刑事職權(quán)時(shí)使用，如偵查案件;也可以在行使

5、行政管理職權(quán)時(shí)使用，如維護(hù)公共場(chǎng)所治安秩序。公安機(jī)關(guān)這種權(quán)力的雙重屬性同樣給準(zhǔn)確區(qū)分公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為增加了難度。(三)違法與犯罪的界限較難把握。行為人的違法行為在未經(jīng)詳細(xì)查證，是行政違法還是已經(jīng)構(gòu)成犯罪常常難以確定。只有當(dāng)行為人的違法行為超過(guò)一定限度觸犯刑法時(shí)，行為人就由行政相對(duì)人的身份變成犯罪嫌疑人，但這個(gè)違法的程度的標(biāo)準(zhǔn)卻難以準(zhǔn)確掌握，因此，公安機(jī)關(guān)行政行為與偵查行為的界限自然也就模糊不清。這也是造成難以分辨公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為和行政管理行為的重要原因之一。另外，公安機(jī)關(guān)中有些人民警察法律素質(zhì)

6、偏低，依法行使職權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，在執(zhí)法中隨意性大，時(shí)常故意借用刑事偵查措施規(guī)避人民法院對(duì)其行政行為的監(jiān)督，如違法限制當(dāng)事人的人身自由后補(bǔ)辦有關(guān)的刑事法律文書，造成實(shí)施刑事偵查行為的假象。公安機(jī)關(guān)的某些執(zhí)法人員主觀上故意混淆兩種執(zhí)法行為也是造成難以區(qū)分公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為不可忽視的原因。二、界定公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的一般標(biāo)準(zhǔn)雖然由于種種原因影響了對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的準(zhǔn)確認(rèn)定，但筆者認(rèn)為，以下一些標(biāo)準(zhǔn)是有助于區(qū)分公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為和行政管理行為的。(一)行為的依據(jù)?！吨腥A人民共

7、和國(guó)人民警察法》為公安機(jī)關(guān)行使刑事偵查權(quán)作出了原則規(guī)定，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》為公安機(jī)關(guān)行使刑事偵查權(quán)的程序提供了法律依據(jù)，公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》為公安機(jī)關(guān)開展刑事案件偵查提供了具體程序的依據(jù)。公安機(jī)關(guān)依據(jù)上述法律、法規(guī)、規(guī)章或有關(guān)的法律條文的授權(quán)所實(shí)施的執(zhí)法行為應(yīng)認(rèn)定為刑事偵查行為;如果是依據(jù)有關(guān)的行政法律規(guī)范授權(quán)所實(shí)施的執(zhí)法行為應(yīng)認(rèn)定為行政管理行為。(二)行為的機(jī)構(gòu)。盡管公安機(jī)關(guān)可能同時(shí)是刑事偵查行為和行政管理行為的主體，但公安機(jī)關(guān)內(nèi)部行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)畢竟是不同的。刑事偵查職權(quán)主要由刑事偵

8、查部門享有，而行政管理職權(quán)則分別由治安、交通、邊防、消防、出人境等各個(gè)不同的職能部門所享有。如果是非刑事偵查機(jī)構(gòu)及其工作人員實(shí)施的執(zhí)法行為，則一般可以判定為行政管理行為。(三)行為的程序。有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章為公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作作出了明確的程序方面的規(guī)定。如果公安機(jī)關(guān)所實(shí)施的某種行為具有完備的刑事程序法方面的要求和手續(xù)，即使根據(jù)