中國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革初探

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1、中國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革初探摘要：本文分析了中國(guó)地方政府績(jī)效預(yù)算推進(jìn)困難產(chǎn)生原因，指出解決這些困難的制度安排。　　關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；地方政府；制度安排　?。篋625：A：1006-4117（2011）06-0336-01　　　　一、中國(guó)推行地方政府績(jī)效預(yù)算的現(xiàn)狀　　中國(guó)地方政府正在嘗試學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家，推進(jìn)公共支出績(jī)效預(yù)算改革。財(cái)政部近日表示，2012年原則上所有的地區(qū)(包括省、市、縣)和中央部門(mén)都要進(jìn)行預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，橫向到邊，縱向到底。重點(diǎn)評(píng)價(jià)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)心的重大或重點(diǎn)民生項(xiàng)目、社會(huì)

2、公眾普遍關(guān)心的重大或重點(diǎn)項(xiàng)目等。廣東省廣州市、佛山市南海區(qū)、上海浦東新區(qū)、黑龍江省哈爾濱市等城市的財(cái)政部門(mén)都依據(jù)本地的情況，各自改革試驗(yàn)，并取得了階段性的成果。這表明，中國(guó)部分地方政府正試圖通過(guò)這一改革嘗試，來(lái)提高政府在管理公共事務(wù)、配置和使用公共資源、提供公共服務(wù)等方面的能力。　　盡管中國(guó)目前已經(jīng)具備了逐步從投入控制向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變的基本條件，但是各地方政府的實(shí)踐表明，中國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革還只是起步、探索階段，諸多矛盾糾纏其間。在國(guó)情背景下,推行績(jī)效預(yù)算改革仍存在技術(shù)、法律制度、觀念等方面的限制,現(xiàn)

3、階段還難以推行?！　《?、績(jī)效預(yù)算的定義及特點(diǎn)　　績(jī)效預(yù)算，是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來(lái)編制預(yù)算的一種方法。在中國(guó)，政府績(jī)效預(yù)算與行政管理相伴而生，政府的管理方式?jīng)Q定了預(yù)算的形式和預(yù)算評(píng)價(jià)的體系。從財(cái)政學(xué)的觀點(diǎn)看，政府預(yù)算有以下特點(diǎn)：　　1、計(jì)劃性。政府預(yù)算是政府利用稅收和支出提前安排資金的活動(dòng)。2、行政性。所謂行政性實(shí)質(zhì)上指的是“強(qiáng)制性”。政府的預(yù)算是采用行政強(qiáng)制、無(wú)償方式來(lái)實(shí)施的。3、公共性。政府

4、的預(yù)算資金于稅收，稅收是政府維護(hù)和增進(jìn)公共福利的工具。稅收收入和罰沒(méi)收入都應(yīng)該納入國(guó)庫(kù)，同時(shí)也納入到預(yù)算管理的程序之中。4、法律性。政府的預(yù)算要經(jīng)過(guò)人大審核，并且表決通過(guò)?！　∪⒅袊?guó)地方政府績(jī)效預(yù)算改革困難的原因分析　?。ㄒ唬┘夹g(shù)原因：首先,公共支出部門(mén)職能難以明確量化考核。公共部門(mén)職能的確立與整個(gè)行政部門(mén)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)有關(guān)。不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)將會(huì)對(duì)預(yù)算過(guò)程產(chǎn)生不同的影響。權(quán)力結(jié)構(gòu)為預(yù)算參與者的行動(dòng)提供了一個(gè)基本的行動(dòng)框架，從而會(huì)對(duì)預(yù)算決策者的決策行為產(chǎn)生影響。評(píng)價(jià)績(jī)效預(yù)算體系的建立基于各個(gè)部門(mén)的職責(zé)

5、劃分，指標(biāo)的設(shè)立也正是基于各部門(mén)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的權(quán)責(zé)。實(shí)踐中，浦東新區(qū)沒(méi)有一套相對(duì)成熟科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一定程度上影響了評(píng)價(jià)質(zhì)量。其次，公共支出標(biāo)準(zhǔn)成本核定、績(jī)效報(bào)告責(zé)任約束等還難以操作。政府績(jī)效預(yù)算是實(shí)現(xiàn)政府各職能的預(yù)付資金保障，承擔(dān)管理政府的職能，同時(shí)也是公共資源配置的工具。但是公共支出標(biāo)準(zhǔn)的成本按照什么標(biāo)準(zhǔn)和要求核定，由誰(shuí)來(lái)核定都存在很大的問(wèn)題?！　。ǘ┓芍贫仍颍何覈?guó)的績(jī)效預(yù)算缺乏制度立法保障,包括公共支出部門(mén)預(yù)算管理責(zé)任立法、統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作法律法規(guī)、績(jī)效評(píng)

6、價(jià)和調(diào)查的制度保障等。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作要取得實(shí)效，必須得到必要的立法支持。而我國(guó)公共投資部門(mén)雖然也提出要完善項(xiàng)目投資決策程序，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)行全過(guò)程管理。但迄今尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的法律法規(guī)，使我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障?！　。ㄈ┬姓芾硭皆颍耗壳拔覈?guó)的行政管理水平仍難適應(yīng)績(jī)效預(yù)算的要求。不同政府行政模式相對(duì)應(yīng)于不同的預(yù)算觀念。統(tǒng)治型政府的管理模式相對(duì)應(yīng)“養(yǎng)人”的預(yù)算觀?？?jī)效預(yù)算相對(duì)應(yīng)的

7、是辦事和效率的預(yù)算觀。辦事預(yù)算觀是指按支出項(xiàng)目撥款和專款專用為特征的預(yù)算方式。效率預(yù)算觀指為人民提供公共服務(wù)的模式。這兩種預(yù)算觀強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)為，居民花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)，居民有權(quán)要求花錢(qián)享受高質(zhì)量的服務(wù)?！　∷摹⒄?jī)效預(yù)算制度安排困境的消解及其路徑　?。ㄒ唬└鞑块T(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系納入到績(jī)效管理中?？?jī)效預(yù)算是政府績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)，設(shè)定清晰的、可測(cè)量的年度績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)，并據(jù)此制定反映年度績(jī)效目標(biāo)的績(jī)效指標(biāo)，從而使年度績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)緊密聯(lián)系?！　。ǘ┟鞔_預(yù)算績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)在于提高財(cái)政效率。財(cái)

8、政效率是評(píng)價(jià)政府運(yùn)行機(jī)制的依據(jù)。財(cái)政效率和行政效率相輔相成，互相促進(jìn)。從兩者的職能看，財(cái)政效率是政府服務(wù)的外部效率，行政效率則是政府組織行為的內(nèi)部管理效率。行政效率通常用于政府的自我評(píng)價(jià)，而財(cái)政效率是納稅人對(duì)政府管理的社會(huì)評(píng)價(jià)。兩者是政府執(zhí)政能力的內(nèi)外體現(xiàn)。政府的行政效率應(yīng)服從于財(cái)政效率，占主導(dǎo)地位。政府的績(jī)效預(yù)算改革是幫助政府調(diào)整內(nèi)部行政劃分，通過(guò)提高行政效率來(lái)提高財(cái)政效率?！　。ㄈ┙㈧`敏度高的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)?？?jī)效預(yù)算不僅僅關(guān)注到支出的效率，同時(shí)要關(guān)注到執(zhí)行項(xiàng)目過(guò)程中的