公安行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)狀及立法思考

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1、公安行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)狀及立法思考上海市公安局法制辦公室　　劉　誠我國自1996年推出《中華人民共和國行政處罰法》之后，繼而又考慮制訂與此相匹配的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》。該法不僅被列入本屆人大的立法計(jì)劃，而且該法的立法工作已在全國人大法制委的領(lǐng)導(dǎo)下正式啟動(dòng)。就象很多法學(xué)學(xué)者所指出的“只有成熟理論的指導(dǎo)，才會(huì)有成熟的立法”。筆者作為一名公安法制民警，根據(jù)自己在實(shí)際工作中遇到的問題以及總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就行政強(qiáng)制中的公安行政強(qiáng)制措施方面的現(xiàn)狀談?wù)剛€(gè)人的看法，并就此提出一些個(gè)人立法思考。一、行政強(qiáng)制措施概念和特征的法律理解在我國，“行政（強(qiáng)制）措施”一詞的使用，最早出現(xiàn)在王

2、珉燦主編的《行政法概要》上[1]。但1990年《行政訴訟法》實(shí)施后，其在第十一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定[2]對(duì)行政法理論界的沖擊頗大，它表明的“限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施”行為是與行政處罰相并列的具體行政行為的一個(gè)種類，而不是一般意義上的具體行政行為的本身。鑒于此，我們可以對(duì)“行政強(qiáng)制措施”作這樣一個(gè)定位：“行政強(qiáng)制措施是指行政主體為了預(yù)防、制止或者控制危害社會(huì)的違法行為的發(fā)生，對(duì)特定的人、物或者行為依法采取暫時(shí)性控制，迫使其保持一定狀態(tài)的行政行為?！盵3]基于以上對(duì)“行政強(qiáng)制措施”的定位，筆者認(rèn)為行政強(qiáng)制措施具有以下的法律特征：第一、行政強(qiáng)制措施

3、具有具體性。行政強(qiáng)制措施是行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，針對(duì)特定的行政相對(duì)人或特定的物，就特定的事項(xiàng)所作出的具體行政行為。第二、行政強(qiáng)制措施具有強(qiáng)制性。雖然任何具體行政行為作為體現(xiàn)國家意志的公行為都具有強(qiáng)制性，但行政強(qiáng)制措施相對(duì)于其他具體行政行為具有更強(qiáng)和更直接的強(qiáng)制性。這一強(qiáng)制性表現(xiàn)在，當(dāng)行政主體實(shí)施某一行政強(qiáng)制措施行為時(shí)，被強(qiáng)制人負(fù)有容忍的義務(wù)，若違反這一容忍義務(wù)，就將承擔(dān)更為不利的法律后果。第三、行政強(qiáng)制措施具有從屬性。行政強(qiáng)制措施是為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，為保障其他具體行政行為的順利作出或?qū)崿F(xiàn)，所采取的行政手段。它與被保障的具體行政行為之間的關(guān)系而言，它是從行為，

4、而不是主行為。第四、行政強(qiáng)制措施具有限權(quán)性。從哲學(xué)上講，任何措施對(duì)當(dāng)事人都有不利的一面，也必然有有利的一面。如強(qiáng)制戒毒對(duì)當(dāng)事人的身心健康是有利的，但就該行為的直接法律效果而言，無疑是對(duì)被戒毒者人身自由的一種限制。故行政強(qiáng)制措施的直接法律效果是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的限制。第五、行政強(qiáng)制措施具有物理性。行政強(qiáng)制措施是一個(gè)物理性的實(shí)力行為，而不是意思行為；是個(gè)有形行為，而不是無形行為。德國行政法專家哈特穆特在他的《行政法總論》中[4]，臺(tái)灣學(xué)者李建良《行政上即時(shí)強(qiáng)制之研究》中[5]都持有同類的看法。第六、行政強(qiáng)制措施具有非制裁性。行政強(qiáng)制措施不是以制裁違法為直接目的的，而是以實(shí)現(xiàn)某一

5、行政目標(biāo)為直接目的。第七、行政強(qiáng)制措施具有可訴性。行政強(qiáng)制措施在法律救濟(jì)上適用行政復(fù)議和行政訴訟?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第六條第（二）項(xiàng)[6]和《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第（二）項(xiàng)[7]對(duì)此都作了規(guī)定。二、公安行政強(qiáng)制措施現(xiàn)狀及立法思考（一）行政強(qiáng)制措施立法權(quán)上存在的缺陷和思考從依法治國的要求來說，對(duì)行政強(qiáng)制措施立法權(quán)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的規(guī)定。涉及到相對(duì)人人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政強(qiáng)制措施權(quán)應(yīng)當(dāng)由國家立法作出設(shè)定?！吨腥A人民共和國立法法》第八條規(guī)定：對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律。另外，最高人民法院的司法

6、解釋也表明行政規(guī)章不能設(shè)定行政強(qiáng)制措施[8]。但由于目前法律尚不十分完備，行政執(zhí)法經(jīng)常無法可依，從而導(dǎo)致我國的整個(gè)立法實(shí)際情況不容樂觀——由于對(duì)哪些國家機(jī)關(guān)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施沒有法律明確規(guī)定，除法律設(shè)定外，法規(guī)和規(guī)章中都有設(shè)定行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象，甚至一些規(guī)章以下的規(guī)范性文件也設(shè)定了行政強(qiáng)制措施[9]。所以，對(duì)行政強(qiáng)制措施的設(shè)定，既要與憲法和立法法等有關(guān)法律銜接，也要考慮我國的實(shí)際情況：對(duì)涉及相對(duì)人重大權(quán)益的行政強(qiáng)制措施，如對(duì)人身和重大財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)明確由法律設(shè)定；對(duì)法規(guī)則區(qū)分不同情況適當(dāng)并有限的賦予一部分行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)。另外應(yīng)當(dāng)區(qū)分設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)，可以

7、賦予規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件規(guī)定權(quán)，對(duì)已設(shè)定的行政強(qiáng)制措施加以細(xì)化。（二）公安行政強(qiáng)制措施實(shí)體現(xiàn)狀及立法思考由于公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中的特殊地位、性質(zhì)和管理職能，需要大量運(yùn)用行政強(qiáng)制措施，以至于現(xiàn)實(shí)中存在大量的為規(guī)范公安行政強(qiáng)制措施而制訂的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。從現(xiàn)有的眾多對(duì)公安行政強(qiáng)制措施的規(guī)定來看，有以下幾個(gè)問題值得我們關(guān)注：第一，行政強(qiáng)制措施的名稱使用極不規(guī)范。許多強(qiáng)制措施在不同的法律、法規(guī)、規(guī)章中名稱不同而實(shí)質(zhì)意義相同，如暫扣與暫時(shí)扣押、扣押與強(qiáng)制扣押、阻止出境和不準(zhǔn)出境等等。有的強(qiáng)制措施雖有相同的名稱但在制度