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1、公安行政強制措施的現(xiàn)狀及立法思考上海市公安局法制辦公室 劉 誠我國自1996年推出《中華人民共和國行政處罰法》之后，繼而又考慮制訂與此相匹配的《中華人民共和國行政強制法》。該法不僅被列入本屆人大的立法計劃，而且該法的立法工作已在全國人大法制委的領(lǐng)導(dǎo)下正式啟動。就象很多法學(xué)學(xué)者所指出的“只有成熟理論的指導(dǎo)，才會有成熟的立法”。筆者作為一名公安法制民警，根據(jù)自己在實際工作中遇到的問題以及總結(jié)的經(jīng)驗教訓(xùn)，就行政強制中的公安行政強制措施方面的現(xiàn)狀談?wù)剛€人的看法，并就此提出一些個人立法思考。一、行政強制措施概念和特征的法律理解在我國，“行政（強制）措施”一詞的使用，最早出現(xiàn)在王
2、珉燦主編的《行政法概要》上[1]。但1990年《行政訴訟法》實施后，其在第十一條第（二）項的規(guī)定[2]對行政法理論界的沖擊頗大，它表明的“限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施”行為是與行政處罰相并列的具體行政行為的一個種類，而不是一般意義上的具體行政行為的本身。鑒于此，我們可以對“行政強制措施”作這樣一個定位：“行政強制措施是指行政主體為了預(yù)防、制止或者控制危害社會的違法行為的發(fā)生，對特定的人、物或者行為依法采取暫時性控制，迫使其保持一定狀態(tài)的行政行為?！盵3]基于以上對“行政強制措施”的定位，筆者認為行政強制措施具有以下的法律特征：第一、行政強制措施
3、具有具體性。行政強制措施是行政主體為實現(xiàn)特定的行政目的，針對特定的行政相對人或特定的物，就特定的事項所作出的具體行政行為。第二、行政強制措施具有強制性。雖然任何具體行政行為作為體現(xiàn)國家意志的公行為都具有強制性，但行政強制措施相對于其他具體行政行為具有更強和更直接的強制性。這一強制性表現(xiàn)在，當(dāng)行政主體實施某一行政強制措施行為時，被強制人負有容忍的義務(wù)，若違反這一容忍義務(wù)，就將承擔(dān)更為不利的法律后果。第三、行政強制措施具有從屬性。行政強制措施是為實現(xiàn)一定的行政目的，為保障其他具體行政行為的順利作出或?qū)崿F(xiàn)，所采取的行政手段。它與被保障的具體行政行為之間的關(guān)系而言，它是從行為，
4、而不是主行為。第四、行政強制措施具有限權(quán)性。從哲學(xué)上講，任何措施對當(dāng)事人都有不利的一面，也必然有有利的一面。如強制戒毒對當(dāng)事人的身心健康是有利的，但就該行為的直接法律效果而言，無疑是對被戒毒者人身自由的一種限制。故行政強制措施的直接法律效果是對相對人權(quán)利的限制。第五、行政強制措施具有物理性。行政強制措施是一個物理性的實力行為，而不是意思行為；是個有形行為，而不是無形行為。德國行政法專家哈特穆特在他的《行政法總論》中[4]，臺灣學(xué)者李建良《行政上即時強制之研究》中[5]都持有同類的看法。第六、行政強制措施具有非制裁性。行政強制措施不是以制裁違法為直接目的的，而是以實現(xiàn)某一
5、行政目標為直接目的。第七、行政強制措施具有可訴性。行政強制措施在法律救濟上適用行政復(fù)議和行政訴訟。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條第（二）項[6]和《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第（二）項[7]對此都作了規(guī)定。二、公安行政強制措施現(xiàn)狀及立法思考（一）行政強制措施立法權(quán)上存在的缺陷和思考從依法治國的要求來說，對行政強制措施立法權(quán)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)有嚴格的規(guī)定。涉及到相對人人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行政強制措施權(quán)應(yīng)當(dāng)由國家立法作出設(shè)定?！吨腥A人民共和國立法法》第八條規(guī)定：對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會制定法律。另外，最高人民法院的司法
6、解釋也表明行政規(guī)章不能設(shè)定行政強制措施[8]。但由于目前法律尚不十分完備，行政執(zhí)法經(jīng)常無法可依，從而導(dǎo)致我國的整個立法實際情況不容樂觀——由于對哪些國家機關(guān)可以設(shè)定行政強制措施沒有法律明確規(guī)定，除法律設(shè)定外，法規(guī)和規(guī)章中都有設(shè)定行政強制措施的現(xiàn)象，甚至一些規(guī)章以下的規(guī)范性文件也設(shè)定了行政強制措施[9]。所以，對行政強制措施的設(shè)定，既要與憲法和立法法等有關(guān)法律銜接，也要考慮我國的實際情況：對涉及相對人重大權(quán)益的行政強制措施，如對人身和重大財產(chǎn)的行政強制措施，應(yīng)當(dāng)明確由法律設(shè)定；對法規(guī)則區(qū)分不同情況適當(dāng)并有限的賦予一部分行政強制措施的設(shè)定權(quán)。另外應(yīng)當(dāng)區(qū)分設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)，可以
7、賦予規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件規(guī)定權(quán)，對已設(shè)定的行政強制措施加以細化。（二）公安行政強制措施實體現(xiàn)狀及立法思考由于公安機關(guān)在行政執(zhí)法中的特殊地位、性質(zhì)和管理職能，需要大量運用行政強制措施，以至于現(xiàn)實中存在大量的為規(guī)范公安行政強制措施而制訂的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。從現(xiàn)有的眾多對公安行政強制措施的規(guī)定來看，有以下幾個問題值得我們關(guān)注：第一，行政強制措施的名稱使用極不規(guī)范。許多強制措施在不同的法律、法規(guī)、規(guī)章中名稱不同而實質(zhì)意義相同，如暫扣與暫時扣押、扣押與強制扣押、阻止出境和不準出境等等。有的強制措施雖有相同的名稱但在制度
