地方審計機關(guān)開展效益審計的幾點思考

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1、地方審計機關(guān)開展效益審計的幾點思考與合規(guī)性審計相比，效益審計有著顯著不同的特點。合規(guī)性審計主要關(guān)注是否合乎法律、法規(guī)的規(guī)定，審計的范圍主要是在財務(wù)收支領(lǐng)域，并且傾向于應(yīng)用相對固定的準(zhǔn)則。而效益審計，關(guān)注的主要是對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計，其范圍不僅限于財務(wù)領(lǐng)域，還延伸到了非財務(wù)領(lǐng)域；在選擇審計目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法和審計意見等方面，都相對比較靈活，沒有固定的準(zhǔn)則。這些特點決定了效益審計并不擁有已經(jīng)在社會審計部門通用的公認(rèn)審計形式。在實際的審計工作中，各地均根據(jù)自己的特點與需要開展效益審計，使效益審計呈現(xiàn)出一定程度的多樣性、復(fù)雜性和模糊性。對于

2、地方審計機關(guān)如何開展效益審計，目前尚處于探索階段。筆者就此談幾點看法。一、客觀認(rèn)識我國效益審計提出與西方發(fā)達(dá)國家效益審計的出現(xiàn)所處的不同的審計環(huán)境上世紀(jì)七十年代以來，在努力促成世界經(jīng)濟(jì)自由化，一體化的同時，西方各國也清醒地認(rèn)識到，隨之而來的各種經(jīng)濟(jì)問題社會問題的解決必須依賴政府的宏觀調(diào)控，政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，公共支出占國民總產(chǎn)值的比例直線上升。而政府有效完成宏觀調(diào)控的種種手段又必須有堅實的物質(zhì)保障。隨著國家公共開支成倍增加，公營部門的大批涌現(xiàn)，促使人們要求提高公營部門支出的效益和明確支出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。政府績效審計的開展一方面來

3、源于客觀需求，同時它也必須以健全的民主環(huán)境和法制環(huán)境為基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代美國將效益審計引入政府審計，并對審計目的作了規(guī)定：1.檢查財務(wù)活動和遵循現(xiàn)行法規(guī)的情況；2.評價管理工作的經(jīng)濟(jì)性與效率性；3.評價在實現(xiàn)預(yù)期項目成果過程中的效果性。此類審計在美國稱為“運作審計”或“績效審計”。另外，加拿大政府審計部門從70年代開始實施所謂的“綜合審計”(prehensiveAudit)，除真實性和合規(guī)性審計外，還要求審查政府經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。澳大利亞也于1979年對原有的審計法作了修改，賦予審計長對政府部門及其它政府單位進(jìn)行績效審計

4、的權(quán)利，稱為“效率審計”，英國又將效益審計稱為“價值為本審計”。最高審計機關(guān)國際組織在1986年12屆國際會議上，將其統(tǒng)一稱為“績效審計”(PerformanceAudit)，并定義“除了合規(guī)性審計外，還有另一種類型的審計，它涉及到對公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)，這就是績效審計”，即所謂的“三E”審計。之后又增加了適當(dāng)性和環(huán)境性，擴充為“五E審計”。1988年最高審計機關(guān)亞洲組織通過的《巴厘宣言》進(jìn)一步指出：“除了正常的職能，政府審計還負(fù)有充分評價政府管理工作、

5、績效和成果等方面的職責(zé)，這些職責(zé)包括對政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評價?！蔽鞣絿倚б鎸徲嫷陌l(fā)展歷程和基本形態(tài)雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎(chǔ)上的：一是真實、合法性審計的歷史任務(wù)基本完成，財務(wù)會計活動日益規(guī)范，違法違規(guī)行為不斷減少，會計信息實現(xiàn)了基本真實、合法；二是有一套完整科學(xué)的效益評價標(biāo)準(zhǔn)作為審計的依據(jù)。理論研究的滯后和整體上的實踐不足，是我國開展效益審計的基本現(xiàn)狀，在審計理論界，有關(guān)效益審計的研究還基本停留在國外效益審計的介紹或嫁接上。國外的效益審計為我們提供了一定的經(jīng)驗，但目前我國還不完全具備西方效益審計發(fā)展的前提條件

6、和外部環(huán)境，經(jīng)濟(jì)生活中不真實、不合法的現(xiàn)象仍然較為，審計機關(guān)真實性合法性審計的任務(wù)依然十分繁重，但是我們不可能等到真實、合法性問題徹底解決后再開展效益審計，也不可能等到建立起一套完整的效益（或績效）評價指標(biāo)體系以后再開展效益審計。應(yīng)該看到，我國審計監(jiān)督制度建立以后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的社會、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。伴隨著改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)和進(jìn)程，我國正逐步實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府職能模式從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，治國方式由政策治國向制度治國轉(zhuǎn)變。無疑，我國審計所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和法制環(huán)境

7、的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈_展效益審計提供了較為有利的必要條件。二、正確定位我國效益審計的主要內(nèi)容和側(cè)重點國外的效益審計為我們提供了一定的經(jīng)驗，但我國的目前的審計環(huán)境決定了中國的效益審計不能照搬西方模式，必須也只能走中國特色效益審計的路子。中國特色的效益審計模式必然與中國特色的現(xiàn)代化發(fā)展模式相適應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式看，我國的現(xiàn)代化是伴隨著從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向現(xiàn)代完善的市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程而推進(jìn)的，這是一條以發(fā)展開放為主線的漸進(jìn)性改革道路。當(dāng)前和今后一個時期，解決好體制、機制和管理上的矛盾和問題仍是中國現(xiàn)代化進(jìn)程的主要任務(wù)，而且在這一特定時期，通

8、過解決體制、機制和管理上的問題所產(chǎn)生的速度和效率是最大的。這就決定了效益審計的探索和實踐，必須圍繞促進(jìn)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善展開，圍繞中國的發(fā)展戰(zhàn)略展開，著力