城市規(guī)劃根本性變革問題探討

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1、城市規(guī)劃根本性變革問題探討　　近年來，從單純的技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)向公共政策，正在成為改革開放以來我國城市規(guī)劃的根本性變革，不少城市在規(guī)劃領(lǐng)域開始對(duì)此變革作出響應(yīng)。 　　緣起：城市化的快速推進(jìn)呼喚新的城市規(guī)劃模式 　　自上世紀(jì)60年代以來，西方城市規(guī)劃大體經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過程。我國的城市規(guī)劃也經(jīng)歷了從“純粹的物質(zhì)工程設(shè)計(jì)的技術(shù)工具”向“獨(dú)立的行政職能”進(jìn)而向“綜合空間政策”的演化過程，同樣呈現(xiàn)出從單純的技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)向公共政策的趨勢(shì)。 　　改革開放以來的快速城市化和

2、體制轉(zhuǎn)軌，不但為城市規(guī)劃帶來豐富的實(shí)踐機(jī)會(huì)，也對(duì)城市規(guī)劃的政策導(dǎo)向和運(yùn)作模式產(chǎn)生沖擊。例如，在城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%提升到XX年的44.9%、年均增長約0.9個(gè)百分點(diǎn)、近年提高到1.4個(gè)百分點(diǎn)的背景下，各個(gè)城市普遍面臨用水、土地、環(huán)境、能源等資源短缺現(xiàn)狀，而過度擁入的人口則從反向?qū)Τ鞘邪l(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重制約，于是城市規(guī)劃不得不在資源緊約束條件下對(duì)城市化模式、城市發(fā)展目標(biāo)、城市空間布局進(jìn)行技術(shù)性安排；同樣，隨著政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)化，如何為廣大市民提供城市公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如何適應(yīng)外

3、部條件變化和城市發(fā)展需要而及時(shí)修訂城市目標(biāo)及定位、功能分區(qū)、土地利用性質(zhì)、建筑強(qiáng)度以及調(diào)整城市更新，顯然會(huì)對(duì)逐漸建立起來的新型城市規(guī)劃體制帶來不小的挑戰(zhàn)。 　　正是在快速城市化和體制轉(zhuǎn)軌交織作用下，城市規(guī)劃部門根據(jù)日益開放的區(qū)域視角來確立城市的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位，分析城市所面臨的市場(chǎng)空間以及可資利用的發(fā)展資源，強(qiáng)調(diào)和重視規(guī)劃的實(shí)施性。這就使得城市規(guī)劃這一傳統(tǒng)上具有顯著技術(shù)規(guī)范特色的空間配置手段逐漸轉(zhuǎn)向公共政策，開始發(fā)揮出以公共空間配置為特色的公共政策作用。 　　探索：發(fā)揮公共政策引領(lǐng)性作用需在內(nèi)外兩大方

4、面完善 　　隨著城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策，構(gòu)建和完善與公共政策相適應(yīng)的城市規(guī)劃體制成為未來我國城市規(guī)劃領(lǐng)域創(chuàng)新的重要方向。但要真正發(fā)揮公共政策作用甚至引領(lǐng)性作用，城市規(guī)劃還需要在內(nèi)外兩大方面進(jìn)一步完善。 　　外部方面，主要是合理處理與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃等規(guī)劃之間的關(guān)系。目前我國各個(gè)城市范圍內(nèi)均存在多種規(guī)劃，既源自多門，又相互滲透。以綜合性規(guī)劃為例，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在原有優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上開始向完善發(fā)展目標(biāo)和強(qiáng)化空間指導(dǎo)方面發(fā)展，如5年期規(guī)劃延長到10年甚至更長時(shí)段，在規(guī)劃內(nèi)容上除增加空間內(nèi)容

5、外，還開始編制主體功能區(qū)規(guī)劃；城市總體規(guī)劃則在原有規(guī)劃體系和強(qiáng)化空間資源配置及管制作用的基礎(chǔ)上，開始注重政策內(nèi)容的制定以及建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌，既強(qiáng)化規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性，又重視實(shí)際操作性，開始編制近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃；土地利用規(guī)劃也在土地資源開發(fā)、利用、整治、保護(hù)進(jìn)行總體部署的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其綜合性和戰(zhàn)略性作用。 　　由于三大規(guī)劃分屬不同職能部門主導(dǎo)，盡管規(guī)劃之間各自滲透，但在體制上仍各負(fù)其責(zé)、各自為主，相互銜接不夠，綜合性的城市規(guī)劃體系和統(tǒng)一的實(shí)施機(jī)制尚未真正建立起來。這就需要在行政體制改革不斷深化的

6、背景下，按照探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的基本思路，以綜合配套改革方式，在城市層面內(nèi)整合規(guī)劃資源，探索和建立綜合性的城市規(guī)劃體系和實(shí)施機(jī)制。 　　內(nèi)部方面，可以從明確公共管理角色等幾個(gè)方面推進(jìn)。首先，進(jìn)一步明確城市規(guī)劃在城市公共管理中的角色定位，重點(diǎn)關(guān)注城市公共產(chǎn)品的提供以及協(xié)調(diào)城市各利益主體關(guān)系，保障城市公共利益，消除城市建設(shè)中的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；其次，以城市規(guī)劃委員會(huì)為重點(diǎn)完善公眾參與機(jī)制，真正體現(xiàn)城市規(guī)劃作為公共政策的開放性、透明度和參與性；再次，以法定圖則修訂為突破口完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從兼顧

7、程序剛性與具體內(nèi)容彈性出發(fā)，在保證法定圖則編制和修訂程序的前提下，根據(jù)城市更新改造的客觀需要，改變單一地塊修訂圖則的現(xiàn)行做法，以城市功能區(qū)為單位統(tǒng)一集中修訂和調(diào)整城市功能區(qū)(老城區(qū))的法定圖則；第四，以近期和年度建設(shè)規(guī)劃為核心，把宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃有效地轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)五年進(jìn)而細(xì)化為年度發(fā)展計(jì)劃，強(qiáng)化規(guī)劃作為公共政策的實(shí)施機(jī)制和保障措施。