農(nóng)村稅改、政府管制和財稅體制改革

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1、農(nóng)村稅改、政府管制和財稅體制改革一財稅體制的缺陷及其制度根源　　在關于農(nóng)村稅費問題的討論中，理論界存在多種看法，其中很多學者認為，目前的財稅體系是造成農(nóng)民稅費負擔的關鍵。中央利用分稅制一方面將多數(shù)規(guī)模較大、征收成本較低的稅種集中到中央財政，地方財政所控制的都是小稅種，且難以征收。各省、地、市、縣、鄉(xiāng)之間的財政安排傾向也基本如此。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的日常開支無法從上級政府獲取，但正是這些財政收入得不到確保的基層政府，卻承擔著絕大多數(shù)中央政策的實施任務。各級政府在責、權(quán)、利方面的不對稱，必然使得基層政府想方設法地擴大收入來源，最終導致農(nóng)民稅費負擔加重。　　該論點指出了中國目前財稅體

2、系上的一個致命弱點，但財稅體系設計上的缺陷并不是問題的全部，或者說不是最根本的問題。因為如果任何上級政府、特別是中央政府政策的實施成本都是可以觀測的，那么財稅體系上的矛盾將很容易通過制度化、透明化的財政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付體系去克服。這里的關鍵問題是，如果管制執(zhí)行的成本不可觀測、或難以觀測，那么，就無法建立制度化和透明化的財政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付體系。正是由于上述信息不對稱，上級政府要求下級政府、特別是基層政府實施的諸如糧食收購、計劃生育、各種升級達標活動等管制政策在政府內(nèi)部的傳導過程，必然會引起政府規(guī)模的自然擴張。當然，目前我國財稅體制的顯著缺陷，客觀上進一步為基層政府大肆收取稅費直接提供了條件

3、和借口?！　「鼮殛P鍵的是，目前對于財政體制改革與農(nóng)村稅費負擔的研究，始終將財稅體制的缺陷當作一種既成事實，而沒有分析其形成的深層根源。各級政府在責、權(quán)、利上的不對稱是一個由來已久的問題（自經(jīng)濟體制改革之初就已經(jīng)存在），為什么中央政府至今都沒有、或無法采取有效措施來解決呢？　　在目前情況下，中國的五級政府行政設置在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達國家的特性，即越低級的政府所承擔的社會公共服務職能就越沉重。根據(jù)世界銀行在2002年提供的一份報告指出，"縣鄉(xiāng)兩級政府承擔的70％的預算內(nèi)教育支出和55％-60％的醫(yī)療支出，地級市和縣級市負責所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險和救濟，而通常社會保障和救濟通常由

4、中央政府提供，教育和醫(yī)療則是中央和省級政府的責任"。分稅制改革以來，從中央財政支出的結(jié)構(gòu)上看，不難發(fā)現(xiàn)中央雖然集中了一半的稅收收入，卻沒有完全負擔起彌補國有企業(yè)虧損和社會保障的任務（類似東歐國家那樣）。中央的開支中，只有兩項是占據(jù)了大頭，一是資本建設性支出；二是清償國債。這種只改財政收入劃分，卻不改財政支出責任的做法，在農(nóng)村稅改中再次重演。中央為什么在94年要強化財政收入的控制呢？中央最大限度地集中財政收入，而卻始終沒有承擔各種社會服務性的支出，同時極力維持其在資本建設性支出的地位，其原因何在？　　實際上，財政支出責任的劃分、財政收入分成和政府各種管制政策的實施之間存在密切的聯(lián)系，財稅

5、體制的設計一定程度上內(nèi)生于中央政府的潛在政策動機。我們在這里不妨提出一個假說：中央政府為了維系管制政策，從而有意識地設計了目前這種扭曲的財政體制，以強化其在資源配置上的權(quán)力，從而可以有效地貫徹管制目標。這既包括中央政府直接的財政投入（到一些特殊的投資項目中去），又包括中央利用財政收入再分配的權(quán)力（稅收返還），控制地方政府按照自己的意愿行事。中央在財政制度的安排上是一種維系政府干預能力（從支出角度）和激勵地方積極性（從收入角度）上的權(quán)衡。事實上，無論是在分稅制改革之前還是之后，中央和地方在財政收入的分配規(guī)則上，都始終遵循著一個基本的激勵原則，即對于那些財政收入和收入上繳均處于較高水平、或

6、者增長較快的省份，其一直均具有更大的收入留成、或者稅收返還。這從直覺上，無疑可能源于中央為了刺激地方政府提升財政收入。　　從實施上級政府各種管制政策的角度來理解財稅體制的內(nèi)生性，一個可能的推論是，分稅制作為一種劃分收入，而不界定支出的改革，僅僅意味著中央為了加強中央集權(quán)的需要。與此同時，地方政府則利用執(zhí)行管制政策之機，人為提高政策實施成本，擴大預算外收入（稅費攤派）?！　≈醒胍３謱Φ胤浇?jīng)濟的干預和控制能力，導致了目前財政體制的缺陷。越落后的地方，干預就越多。不妨通過某些統(tǒng)計證據(jù)來說明財稅體制的特征和政府管制之間的聯(lián)系。我們曾經(jīng)系統(tǒng)地測量了中國28個省1978－1999年政府總體管制強

7、度的變化，及其對經(jīng)濟增長的影響。統(tǒng)計結(jié)果表明，越落后的省份，管制強度就越高；80年代，幾乎所有的省份的管制強度都處于下降趨勢，而90年代，許多中西部省份的管制強度不降反升。注意，管制強度從下降轉(zhuǎn)為上升是從92年前后開始的。這是否說明，當中央再度準備加強干預的時候，"分稅制"改革就在所難免了呢？　　與此同時，94年分稅制改革之后，中央與地方財政關系中，一個重要特征是中央對地方轉(zhuǎn)移支付相對于各省收入水平的嚴重累退性，其中"收入返還"一項尤為明顯。但