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1、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度失效及改革探究關鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；分稅制改革；財政分權；公共服務均等化；財政收入摘要：作為1994年分稅制改革的配套制度，轉(zhuǎn)移支付制度理應在平衡地區(qū)發(fā)展和促進公共服務均化等方面發(fā)揮重要作用。然而，由于運行模式過于“行政化”、資金結(jié)構分配不合理等原因，我國規(guī)模龐大的財政轉(zhuǎn)移支付卻起不到應有的政策效果。因此，未來的改革需從制度設計入手，推進轉(zhuǎn)移支付制度的“法治化”建設，科學制定資金分配考核指標，構建以基本公共服務均等化為目標、以縣為承接基礎的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中圖分類號：F812.4文獻標志碼：A文章編號：1009－4474(2012)05－
2、0019－05改革開放30年來，我國在經(jīng)濟領域已取得舉世矚目的成績。然而，與傲人的經(jīng)濟績效相比，我國在公共領域的成效卻不盡人意，區(qū)域間公共服務供給差距越拉越大。如何實現(xiàn)鄧小平“兩個大局”戰(zhàn)略思想中的“第二個大局”①——沿海地區(qū)在發(fā)展到一定的時期要顧全并幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展——是我國政府在未來很長一段時間需要解決的重大問題。作為一項財政均衡制度(FiscalEqualization6System)，轉(zhuǎn)移支付②在促進區(qū)域間平衡發(fā)展和公共服務均等化方面發(fā)揮著重要作用。鑒于此，本文對1994年分稅制改革進行分析，探討我國轉(zhuǎn)移支付制度均等化失效的原因及相應的改革路徑。
3、一、我國1994年分稅制改革及其影響1956年，經(jīng)濟學家CharlesTiebout提出“向地方分權有利于促進公共服務的供給水平與效率”的分權思想〔1〕，這為中央政府向地方政府分權提供了有力的理論支撐。Tiebout認為，只要滿足地方政府將提供本轄區(qū)居民公共服務作為主要目標、居民可以在不同地區(qū)之間自由流動的基本假設，中央政府向地方政府分權就能通過兩種機制促進公共品的供給水平和效率：一是向地方政府分權可以解決中央政府的信息不對稱問題，因為居民的真實偏好能通過“用腳投票”的機制顯示出來；二是向地方政府分權可以影響地方政府間的競爭及其公共支出模式，因為地方政府的收入
4、和居民的遷移直接相關。該理論已越來越多地應用到各國的財政改革實踐，分權也成為世界各國政府選擇的治理模式。6我國的財政分權體制改革始于20世紀80年代。1994年之前，在“財政包干制”的財政體制下，地方政府擁有很大的財政自主權，它們主動參與社會管理以增加本地政府的財政收入；而中央政府的財政負擔不斷加重，全國財政收入占GDP的比重以及中央預算收入占全部預算收入的比重逐年下降，國家財政汲取能力急劇下降〔2〕。在此背景下，中央政府在1994年推行了旨在重新調(diào)整中央地方財政分配關系的“分稅制改革”。這次改革的核心是將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅三大類，中央政府集中了全
5、國大部分財政資源，成功地使前述“兩個比重”迅速提高。與此同時，地方政府的財政自主權和財力則在改革后出現(xiàn)了顯著收縮，其財政收入占總財政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右〔3〕，而財政支出卻逐年上升。這直接造成地方政府在財政收支上出現(xiàn)巨大的財政缺口，影響了地方基層政府提供公共服務的能力，進一步加劇了地區(qū)發(fā)展差距。西南交通大學學報（社會科學版）第13卷第5期鄭浩生我國財政轉(zhuǎn)移支付制度失效及改革探析——基于公共服務均等化的視角盡管財政分權有利于提高公共服務供給水平和縮小地區(qū)差異在一些發(fā)達國家得到了證明，然而，我國1994年實行的財政分
6、權體制改革卻呈現(xiàn)出不一樣的景象：一方面，我國年均GDP增長率超過9%，并躋身為世界第二大經(jīng)濟體；另一方面，6我國在提供公共服務方面卻不盡人意，尤其是體現(xiàn)在一些涉及“民生類”的公共產(chǎn)品和服務供給上③。根據(jù)公共品理論，公共品的受益范圍決定了各級政府的職責分工和政府間的財政關系。然而，我國在建國以來的幾次財政制度改革和調(diào)整基本上都圍繞著政府間財政收入和分配問題進行，財政的公共服務功能始終未能成為財政制度改革和調(diào)整的中心。在這種制度設計安排下，中央和地方政府在公共支出責任方面基本沒有重新進行劃分，即事責沒有圍繞財權作相應調(diào)整。由于事責與財力不匹配的問題長期得不到解決，
7、基層政府無力有效提供基本公共服務。值得一提的是，1994年的財政分權改革僅停留在中央與省級政府層面，省以下地方政府間并沒有推進相應分權改革，這又直接導致“財權上收、事責下放”現(xiàn)象在其他各級政府間層層傳遞，進一步加重了基層政府的財政負擔，出現(xiàn)了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的中國景象。因此，中央政府必須通過實施財政轉(zhuǎn)移支付制度以彌補因分稅制改革產(chǎn)生的地方財政缺口，促進地區(qū)間均等化發(fā)展。二、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀及失效原因財政分權作為一項制度創(chuàng)新，在過去20年已成為世界潮流。然而，在現(xiàn)實各種因素的制約下，各國實行
8、的財政分權制度很難完全符合“Tiebo
