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1、我國公共政策制定過程中的公民參與·1引言現(xiàn)階段，隨著社會主義市場經(jīng)濟和政治民主乃至行政民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場經(jīng)濟和進行社會管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影響愈來愈大。能否制定出科學、合理、公正的公共政策，關(guān)系著國家未來的發(fā)展方向。于是人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進行探討及實踐。其中，公民參與可謂是提高公共政策質(zhì)量的重要途徑之一，甚至將其視為公共政策的基石。美國學者約翰·克萊頓·托馬斯這樣強調(diào):“公民參與是信息時代政治社會生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環(huán)境和情形。”我國公
2、民參與公共政策制定雖進入新的發(fā)展時期，但如何將有效的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與，仍需要長期的努力。公民參與，具有極其重要的功能，它貫徹民主信念的進一步落實可以發(fā)揮集體智慧去解決社會問題。可以使更多的公民認識政府政策的制定和執(zhí)行。經(jīng)過集體參與，互相取長補短，可減少政策上的流弊與個人的私欲、影響政策的成敗、促進公民個人的成長。由此可見，公民參與對于公共政策的制定具有舉足輕重的作用?！? 公民參與的相關(guān)概念及理論2.1公民參與的概念公民參與是指一個國家的普通公民個體以及由普通公民所
3、組成的各類社會組織和群眾團體在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)法律賦予的權(quán)利和手段，按照法定程序，通過一定的參與渠道參與國家社會政治生活，從而影響政府公共政策或公共事務(wù)的行為過程，是普通公民在政治生活中運用和行使公民權(quán)利來對公共政施加影響的合法行為。其參與行為具有非法定職業(yè)性，參與重心在于影響政府的公共政策制定過程，參與的目的在于促成特定利益的實現(xiàn)。公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下一項基本的公民權(quán)利，也是民主政治的重要標志之一。2.2公民參與的發(fā)展歷程最早的公民參與形式出現(xiàn)在古希臘，因其是城邦共和國自由民全部參與政治決策，享有政治自由。
4、而在現(xiàn)代的西方最早提出公民參與概念的是研究比較政治的西方學者。例如著名的政治學者阿爾蒙德和維巴將具有高度參與的政治文化稱為“公民文化”，以強調(diào)民主政治中公民的地位與角色，同時凸顯公民參與的重要性。從20世紀50年代開始，“公民參與”的概念便被大量引入政治學和公共管理學領(lǐng)域。在此期間有許多學者對公民參與持有不同的觀點。布斯和斯萊格森認為，“公民參與就是影響或試圖影響公益分配的行為”。納爾遜認為，“公民參與是旨在影響國家或地方政府的行動或有組織的平民的行動”。孔奇認為，“公民參與是個人或個人組成的集體有意或無意地反對或支持、改變或
5、維護一個政府或團體的某些特征的一切行動（或不行動）”。維巴和奈伊認為，“公民參與是在政治體制的各個層次中，意圖直接或間接影響政治抉擇的個別公民的一切自愿活動”。赫伯特·麥克勞斯基認為，“公民參與是表示社會成員選擇統(tǒng)治者以及直接或間接的在公共政策形成等方面的自愿活動”。公民參與的理論先驅(qū)安斯坦認為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”。隨著“公民參與”的概念被大量引入政治學和公共管理學領(lǐng)域。有一個重要的轉(zhuǎn)變那就是“公民參與”的概念不在
6、僅僅存在于“公民行使選舉權(quán)”這樣的代議制民主的范圍內(nèi)，也進入了“公民參與公共決策”這樣的協(xié)商民主領(lǐng)域。從20世紀60年代開始隨著“新公民參與運動”的開展，特別是新公共管理的興起，掀起了公民參與公共政策的新高潮。20世紀60年代美國政府頒布了新的公民參與保護法案，傳統(tǒng)的專家治國理念受到了更加嚴重的挑戰(zhàn)，在與公民切身利益息息相關(guān)的公共事務(wù)領(lǐng)域公民參與公共政策制定已成為日常政治生活中必不可少的一部分。對于公共政策許多學者持有不同的觀點。公共政策的創(chuàng)始人之一哈羅德·拉斯維爾和亞伯拉罕·卡普蘭認為，“公共政策是一項含有目標、價值與策略的
7、大型計劃”。政治學學者戴維·伊斯頓認為，“公共政策就是對全社會的價值作權(quán)威的分配”。這種理解從政治學的角度出發(fā)，強調(diào)的是公共政策的價值分配功能。政策論研究者詹姆斯·安德森認為，“公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者未處理某一問題或事務(wù)采取的”。托馬斯·戴伊認為，“公共政策是政府選擇作為或不作為的行為”。這種理解突出強調(diào)公共政策的行為特征。隨著公共政策制定中公民參與程度的不斷深入，國外學者們的理論研究也不斷深入。國外學者們的這些理論對中國公共政策制定中公民參與的研究有一定的借鑒意義，但由于中國的社
8、會制度與特有的國情與西方國家有著巨大的差異，他們的理論不能完全解決中國公共政策制定中公民參與存在的問題。所以，不能生搬硬套西方的理論，而應結(jié)合中國現(xiàn)有的特點，提出完善中國公共政策制定中公民參與的對策。2.2公民參與的理論分析由于公民參與公共決策的制度建設(shè)在我國當代社會發(fā)展中具
