基于區(qū)域主體功能定位的生態(tài)補償機制

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1、基于區(qū)域主體功能定位的生態(tài)補償機制鄭志國危旭芳（中共廣東省委黨校）我國“十一五”規(guī)劃將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，要求按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構。[1]現(xiàn)在國務院正在組織編制全國主體功能規(guī)劃，包括國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃，預計2008年底基本完成。隨著全國不同區(qū)域主體功能的定位，建立相應的生態(tài)補償機制成為一種必然要求。如何對全國不同區(qū)域的主體功能進行科學定位并在此基礎上建立生態(tài)補償機制，是一個值得深入研究的問題。一、不同區(qū)域的主體功能劃分和定位不論是自然生

2、態(tài)環(huán)境，還是人類社會經(jīng)濟，都具有整體性和統(tǒng)一性，各個區(qū)域不能截然分開。但是，不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、資源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平有很大差異，根據(jù)這種客觀存在的差異來合理劃分多種主體功能區(qū)，實行不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，有利于保護生態(tài)環(huán)境，也有利于經(jīng)濟社會發(fā)展。長期以來，我國主要按照行政區(qū)來組織經(jīng)濟建設，沒有根據(jù)不同區(qū)域國土資源特點劃分主體功能區(qū)。不論各區(qū)域自然和經(jīng)濟社會條件有多大差異，都得主要依靠自身經(jīng)濟發(fā)展來滿足本地人民的物質文化需要，實際上要求各個行政區(qū)具備相同或相似的經(jīng)濟功能，生態(tài)功能的保護和修復未能得到應有的重視。雖然一些區(qū)域在經(jīng)濟社會發(fā)展中注意因地制宜，發(fā)揮本地

3、優(yōu)勢，但是絕大多數(shù)地方都以經(jīng)濟增長為主要發(fā)展目標，并且按行政區(qū)進行核算和政績評估，存在著不顧國土資源特點而片面追求經(jīng)濟增長的傾向。以犧牲區(qū)域生態(tài)功能為巨大代價來增強經(jīng)濟功能，結果不僅引起生態(tài)功能退化，而且經(jīng)濟功能也受到制約。許多區(qū)域的生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，經(jīng)濟同構化問題相當嚴重。在這種形勢下，國家實行區(qū)域主體功能劃分和定位，以此來規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化空間開發(fā)結構，具有重要的戰(zhàn)略意義。[2]國家“十一五”規(guī)劃著重從經(jīng)濟開發(fā)角度把國土資源分為四類主體功能區(qū)域，并提出了不同的發(fā)展方向和評價重點，見表1。這一劃分對全國主要區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展功能和生態(tài)保護功能的定位比較明

4、確，為區(qū)域經(jīng)濟走向科學發(fā)展指明了方向。其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的主體功能是經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也要注重生態(tài)環(huán)境保護；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能是生態(tài)環(huán)境保護，但是保護程度有差異。由于全國國土資源條件非常復雜，不同區(qū)域的主體功能劃分和定位還需要進一步深入研究。實際上，上述四類區(qū)域并沒有覆蓋全部國土，例如，荒漠化和石漠化區(qū)域就難以劃入表1中的任何一種區(qū)域。目前我國的荒漠化土地大約有180萬平方公里，占全部國土的18.75％。黨的十七大報告提出要加強荒漠化石漠化治理，全國主體功能區(qū)規(guī)劃不能把荒漠化石漠化土地排除在外。[3]表1從經(jīng)濟開發(fā)角度劃分的四類不同的主體功能區(qū)

5、區(qū)域類別國土資源特點發(fā)展方向評價重點優(yōu)化開發(fā)區(qū)域國土資源開發(fā)密度較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱。把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)域。強化經(jīng)濟結構、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟增長的評價。重點開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好。充實基礎設施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉移，承接限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口轉移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟發(fā)展的人口集聚和重要載體。綜合評價經(jīng)濟增長、質量效益、工業(yè)化

6、和城鎮(zhèn)化水平等。限制開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好，關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全。堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。突出生態(tài)環(huán)境保護等的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價。禁止開發(fā)區(qū)域各類自然保護區(qū)域實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。主要評價生態(tài)環(huán)境保護。參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第二十章，人民出版社2006年。省級主體

7、功能區(qū)的劃分可以有所不同。例如，廣東省把全省國土分為嚴格控制區(qū)、有限開發(fā)區(qū)和集約利用區(qū)三類區(qū)域。其中嚴格控制區(qū)總面積為32320平方公里，占全省陸地面積的18.0％，包括各種自然保護區(qū)和其他生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)域；有限開發(fā)區(qū)總面積為85480平方公里，占全省陸地面積的47.5％，包括重要水土保持區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、城市群綠島生態(tài)緩沖區(qū)、山地丘陵地區(qū)的生態(tài)功能保育區(qū)；集約利用區(qū)總面積62000平方公里，占全省陸地面積的34.5％，包括農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)。[4]廣東省的主體功能區(qū)劃分對經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域和生態(tài)保護區(qū)域的定位也比較明確，總體上符合該省國土資源特點和經(jīng)濟社會發(fā)展要