完善主體功能區(qū)生態(tài)補償機制

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1、完善主體功能區(qū)生態(tài)補償機制主體功能區(qū)規(guī)劃是推進人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的重要政策。隨著主體功能區(qū)政策在國家和地方各個層面的推進，建立有效的生態(tài)補償機制，平衡區(qū)域間的利益，調(diào)動各方積極性成為亟須解決的問題。本文基于儀征市生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀和問題，提出建立“橫向”補償機制、對生態(tài)保護區(qū)域的公共服務領域?qū)嵤┭a償、不同功能區(qū)之間互助合作等政策建命h，旨在探索推進主體功能區(qū)政策貫徹落實以及區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。一、實施主體功能區(qū)生態(tài)補償?shù)谋匾栽谶^去很長一段時間內(nèi)，我國主要以經(jīng)濟發(fā)展速度和規(guī)模作為政府績效的評價標準，這種評價機制忽視了各區(qū)域資源與環(huán)境承載力差異的實際狀況，在引領經(jīng)

2、濟高速發(fā)展的同時付出了高昂的環(huán)境代價，也使整個國土資源開發(fā)處于混亂的局面。“主體功能區(qū)規(guī)劃的出臺旨在對各區(qū)域開發(fā)利用資源起到導向作用，從區(qū)域空間開發(fā)適宜性的角度，根據(jù)資源環(huán)境的承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來的發(fā)展?jié)摿?，將區(qū)域劃分為具有特定主體功能定位的不同空間單元，防止強調(diào)短期效益而造成重復開發(fā)、資源浪費以及人與自然的關系失和?！痆1]2011年6月公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四大主體功能區(qū)。2014年2月發(fā)布的《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》提出要構(gòu)建高效、集約、均衡、永續(xù)發(fā)展的美好江蘇。依據(jù)國家和省主體功能區(qū)規(guī)

3、劃要求，2015年7月，揚州市出臺了《揚州市主體功能區(qū)實施規(guī)劃》，對儀征市提出主體功能定位發(fā)展方向和管制要求。在“揚規(guī)劃”中，對儀征的主體功能定位是重點開發(fā)區(qū)域，同時，對儀征各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能定位進行了細分，其所轄的真州鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)、新城鎮(zhèn)、新集鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)為重點開發(fā)區(qū)域，陳集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)為限制開發(fā)區(qū)域。在圖1中，儀征市被列為重點開發(fā)和優(yōu)先開發(fā)范圍的區(qū)域大多屬于經(jīng)濟相對發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而被列為限制開發(fā)和禁止開發(fā)范圍的區(qū)域則多為經(jīng)濟相對欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。限制和禁止開發(fā)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政收入較低，在基本公共服務供給方面，形勢本來就比較嚴峻，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會福利事業(yè)、醫(yī)

4、療衛(wèi)生保障、基礎教育的發(fā)展水平都落后于全市的平均水平。隨著主體功能區(qū)的推進，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟，尤其是工業(yè)開發(fā)受到限制或者禁止，可能會喪失許多發(fā)展機會，付出“機會成本”，這無疑會使這些地區(qū)的基本公共服務更加困難；再者，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護、修復與重建等需要大量資金投入，單靠這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財力投入很難滿足要求；同時，生態(tài)環(huán)境又是一種公共品，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的積極變化會給相鄰區(qū)域帶來生態(tài)利益。在這種情況下，我們必須在主體功能區(qū)規(guī)劃的框架下建立有效的生態(tài)補償機制，合理體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境這一公共品的價值，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二、生態(tài)補償機制存在的問題目前，儀征市在全市范圍內(nèi)實施的

5、生態(tài)補償政策只有《儀征市生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的資金管理辦法》，主要根據(jù)《江蘇省生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》制定，而其他的補償政策和實踐，多從“部門”的“扶貧”角度出發(fā)，無法很好地體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境這一公共品的價值，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少破壞行為，增加環(huán)保行為的激勵作用還不夠；同時，區(qū)域間的生態(tài)補償機制尚未完全建立，生態(tài)服務的受益區(qū)補償動力不夠，而生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)提供生態(tài)保護的驅(qū)動力也不足。市級層面上的生態(tài)補償資金沒有實現(xiàn)有效覆蓋，全市生態(tài)補償統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制尚未有效建立，生態(tài)補償?shù)摹安块T”色彩強烈。“市辦法”中雖然指出在現(xiàn)有省級各項環(huán)境保護和生態(tài)建設專項資金的基礎上，探索建立生態(tài)補償機制，但在實踐中還存在

6、以下問題：其一，儀征市由市政府主導實施的生態(tài)補償文件僅僅為“市辦法”，并且在“市辦法”中，生態(tài)補償?shù)膶ο髢H僅局限于銅山省級森林公園、揚州西郊省級森林公園、棗林灣有機農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)等十個紅線區(qū)域，總面積209.61平方公里，而不在紅線區(qū)域名錄里的其他生態(tài)保護區(qū)域，則無法獲得這項資金補償。顯然，市級層面上的生態(tài)補償資金并沒有實現(xiàn)生態(tài)保護區(qū)域的全覆蓋。其二，其他各項生態(tài)補償資金分散在農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門，比如林業(yè)部門主要對全市的公益林進行資金補償，水利部門對全市的河流、飲用水源等進行資金補償，國土部門對全市的耕地進行資金補償。但是，這些部門的補償資金都是上級部門對下級部門的直接撥付，

7、并沒有特別突出各部門在主體功能區(qū)生態(tài)補償方面承擔的具體職責；同時，由于缺乏全市生態(tài)補償統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，政府各有關部門之間只能各行其是，難以實現(xiàn)由部門單一補償向區(qū)域綜合補償轉(zhuǎn)變。生態(tài)補償資金來源單一，僅僅依靠中央和省級的“縱向”生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金，沒有建立“橫向”的生態(tài)補償機制。其一，根據(jù)“省辦法”規(guī)定，省級財政每年根據(jù)年度財力情況安排一定額度的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金。同時各市、縣要整合相關專項資金，增加本級財政投入。但是目前儀征市市鎮(zhèn)兩級政府因為自身財力限制等原因，并未安排相關財政投入到生態(tài)補償專項資金中