開發(fā)區(qū)熱的冷思考

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1、公共管理與社會(huì)發(fā)展——第2屆全國(guó)MPA論壇論文集2004年·上海開發(fā)區(qū)熱的冷思考南京大學(xué)MPA學(xué)員胡洪1開發(fā)區(qū)熱的產(chǎn)生及其危害中國(guó)的開發(fā)區(qū)始建于1984年，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院決定在大連、天津等沿海開放城市設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，首批開發(fā)區(qū)在對(duì)外開放、吸引外資、改革試驗(yàn)、促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)及可持續(xù)發(fā)展等方面，起到了窗口、輻射、示范、帶動(dòng)作用網(wǎng)站“中國(guó)·廣州開發(fā)區(qū)”，首頁(yè)>>投資環(huán)境>>中國(guó)開發(fā)區(qū)歷程。。隨后以高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為代表的各類開發(fā)區(qū)又得到了較快發(fā)展，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些地方和部門擅自批準(zhǔn)設(shè)

2、立名目繁多的各類開發(fā)區(qū)（包括園區(qū)、度假區(qū)等）導(dǎo)致開發(fā)區(qū)過多過濫的現(xiàn)象，開發(fā)區(qū)熱隨之產(chǎn)生。到目前，全國(guó)范圍內(nèi)共出現(xiàn)過兩次開發(fā)區(qū)熱高國(guó)力:《透視新一輪開發(fā)園區(qū)的“圈地?zé)帷薄?，宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)所，2003-09-20。。1992年全國(guó)出現(xiàn)第一次開發(fā)區(qū)熱，截至1993年3月，內(nèi)地縣級(jí)以上的開發(fā)區(qū)達(dá)6000多個(gè)，占地1.5萬平方公里，而當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)城區(qū)用地面積總量才1.34萬平方公里《暴利最后晚餐第三次“圈地運(yùn)動(dòng)”動(dòng)物兇猛》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2003-12-31。。清理整頓開發(fā)區(qū)成為當(dāng)時(shí)整頓經(jīng)濟(jì)秩序的重要內(nèi)容

3、之一。1998年，出現(xiàn)了新一輪開發(fā)區(qū)熱潮，至2003年各地開發(fā)區(qū)數(shù)量達(dá)5524個(gè)，占地面積達(dá)到3.51萬平方公里，其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，省級(jí)批準(zhǔn)的有1019家《暴利最后晚餐第三次“圈地運(yùn)動(dòng)”動(dòng)物兇猛》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2003-12-31。。第二次開發(fā)區(qū)熱一直延續(xù)到2003年年末國(guó)家的整頓。開發(fā)區(qū)熱帶來相當(dāng)多的負(fù)面影響，歸納起來主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：1.1影響了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展開發(fā)區(qū)熱是導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)總體過熱的重要原因，主要危害是：1)圈占耕地。5524個(gè)開發(fā)區(qū)占地面積達(dá)到3

4、.51萬平方公里，超過全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總和。以平均每畝10萬元的最低開發(fā)成本計(jì)算，3.5萬平方公里的開發(fā)區(qū)，至少需要5.3萬億元的啟動(dòng)資金。而2002年，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資也才4.32萬億元《暴利最后晚餐第三次“圈地運(yùn)動(dòng)”動(dòng)物兇猛》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2003-12-31。。2)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。開發(fā)區(qū)數(shù)量與規(guī)模的盲目擴(kuò)張實(shí)際上也在客觀上釀造著一輪新的重復(fù)建設(shè)浪潮。根據(jù)原國(guó)家科委制訂的分類標(biāo)準(zhǔn)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)共有11個(gè)領(lǐng)域，但目前全國(guó)各高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)卻只集中在電子信息、生物技術(shù)、新材

5、料、光機(jī)電一體化等五六個(gè)領(lǐng)域。有關(guān)部門曾對(duì)全國(guó)高新區(qū)3990種產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，微電子和電子信息技術(shù)產(chǎn)品就占32.3%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同很明顯傅昌波:《開發(fā)園區(qū)過多過濫后患無窮》，人民日?qǐng)?bào)，2003-11-19。。3)加大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面開發(fā)園區(qū)盲目圈地會(huì)加劇土地炒作行為，土地和房地產(chǎn)交易領(lǐng)域?qū)︺y行貸款的依賴程度相當(dāng)高，可能加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也在加大，以寧波為例：截至2004年3月底，寧波市約有34149公共管理與社會(huì)發(fā)展——第2屆全國(guó)MPA論壇論文集2004年·上海家以政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政為

6、主要還款來源、有政府背景園區(qū)類開發(fā)公司（不包括路橋類公司），這些政府間接向銀行負(fù)債的企業(yè)貸款余額為285億元，而2003年，寧波市財(cái)政收入為139億元，財(cái)政支出為187億元《銀監(jiān)會(huì)徹查園區(qū)貸款》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2004-05-31。。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有波動(dòng)，這些巨額貸款很可能轉(zhuǎn)成財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)。4)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)。自2002年7月1日起，所有經(jīng)營(yíng)性土地只能以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓，不能以協(xié)議方式出讓。但是，現(xiàn)在許多開發(fā)園區(qū)以辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為名，以劃撥方式圈占土地，然后擅自改變土地用

7、途搞房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致劃撥土地變相非法入市傅昌波:《開發(fā)園區(qū)過多過濫后患無窮》，人民日?qǐng)?bào)，2003-11-19。。5)阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變?！叭Φ?zé)帷痹斐赊r(nóng)用地特別是優(yōu)質(zhì)耕地不斷減少，建設(shè)用地不斷擴(kuò)展，嚴(yán)重威脅土地資源的永續(xù)利用和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。不少地方違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)之后土地大量撂荒，而一些已經(jīng)開發(fā)的土地也明顯地出現(xiàn)了“粗放經(jīng)營(yíng)”的情況。以經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的浙江省為例：該省1997年以來城市化程度提高了30％左右，GDP增長(zhǎng)了50％左右，而建設(shè)用地則增長(zhǎng)了70％左右《政府間的利益之爭(zhēng)與GDP崇拜催生

8、開發(fā)區(qū)熱》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2004-03-09。。1.2造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失在開發(fā)區(qū)密集地區(qū)，已出現(xiàn)開發(fā)區(qū)之間過度競(jìng)爭(zhēng)的情況。過度競(jìng)爭(zhēng)中采用的政策激勵(lì)多是從要素供給方面給予優(yōu)惠，主要通過兩個(gè)途徑，優(yōu)惠政策和低廉的土地價(jià)格。開發(fā)區(qū)之間為了爭(zhēng)取投資項(xiàng)目，一個(gè)基本競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低開發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。另一個(gè)手段是稅收的優(yōu)惠，普遍的做法是通過地方財(cái)政返還，降低企業(yè)的實(shí)際稅賦。地價(jià)、稅收以及基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)等方面的優(yōu)惠，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，增加了現(xiàn)在的投資者未來轉(zhuǎn)移投