英、德電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度選擇

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1、英、德電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度選擇摘要:20世紀(jì)80年代歐洲國(guó)家在公用事業(yè)部門紛紛建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)此一些學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立是政府角色從積極型向監(jiān)管型轉(zhuǎn)型所必須的制度要件，一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式正在形成。從英、德兩國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇可以發(fā)現(xiàn)，英、德兩國(guó)電信監(jiān)管制度選擇的結(jié)果和過程既具有很大的相似性，也存在較多的差異。相似性表現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式的選擇結(jié)果和內(nèi)、外兩種力量影響的選擇過程；差異性表現(xiàn)在內(nèi)、外影響程度不同所導(dǎo)致的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織設(shè)計(jì)上。這種差異源于兩國(guó)的公共行政傳統(tǒng)，因此實(shí)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)與傳統(tǒng)繼承之間的良好結(jié)合，對(duì)于公用事業(yè)改革的成功意義重大。關(guān)鍵詞：英國(guó)；德國(guó)；電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)；政策

2、學(xué)習(xí)；路徑依賴分類號(hào)：D523-31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0438-0460(2012)02-0133-08自20世紀(jì)80年代起一個(gè)較為典型的行政改革現(xiàn)象是，在實(shí)行公用事業(yè)自由化和民營(yíng)化的歐洲國(guó)家大多建立了相對(duì)獨(dú)立于傳統(tǒng)內(nèi)閣部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)承擔(dān)促進(jìn)創(chuàng)建市場(chǎng)和糾正市場(chǎng)失靈的職責(zé)。OECD報(bào)告稱，“現(xiàn)代監(jiān)管治理最普遍的機(jī)構(gòu)之一就是所謂的獨(dú)立監(jiān)管者，或者叫擁有監(jiān)管權(quán)力的自治行政機(jī)構(gòu)……這類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng)實(shí)質(zhì)性地影響了國(guó)家監(jiān)管體制的質(zhì)量。”對(duì)此，一些政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者運(yùn)用監(jiān)管型政府和政府角色轉(zhuǎn)變理論來解釋監(jiān)管機(jī)構(gòu)紛紛建立現(xiàn)象，并預(yù)測(cè)一個(gè)同一的或趨同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度模式必將形成。事實(shí)是否果

3、真如此？電信部門是唯一實(shí)施自由化、民營(yíng)化與建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公用事業(yè)部門，因此是探討監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否趨同的較好案例。本文擬以英、德電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為分析對(duì)象，研究?jī)蓢?guó)在電信部門的建立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同，并運(yùn)用政策學(xué)習(xí)和路徑依賴?yán)碚摻忉尡O(jiān)管機(jī)構(gòu)制度存在異同的成因，以期能對(duì)公共事業(yè)的監(jiān)管制度問題提供新的視角。一、公用事業(yè)監(jiān)管的三種制度選擇及其在英、德的運(yùn)用（一）公用事業(yè)監(jiān)管的三種制度選擇一般來說，公用事業(yè)監(jiān)管制度有三種選擇：內(nèi)閣部門、部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)（又稱“反壟斷機(jī)構(gòu)”）。歐洲國(guó)家采用國(guó)有化公用事業(yè)，主要的組織形式是內(nèi)閣部門及由其監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)組成，盡管有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)，但這些公用事業(yè)部門享有反壟

4、斷豁免權(quán)。20世紀(jì)80年代起，英國(guó)率先對(duì)公用事業(yè)實(shí)行自由化和民營(yíng)化改革，考慮到公用事業(yè)的自然壟斷性，改革面臨的問題之一是選擇何種制度形式來監(jiān)管公用事業(yè)，即，是選擇已經(jīng)存在的內(nèi)閣部門或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)，還是選擇建立新的機(jī)構(gòu)來監(jiān)管公用事業(yè)。事實(shí)是英、德兩國(guó)在電信部門均通過建立新的機(jī)構(gòu)即監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管職能，傳統(tǒng)的以內(nèi)閣部門主導(dǎo)的電信監(jiān)管體制就轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)閣部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)為主的新的電信監(jiān)管體制。1.內(nèi)閣部門在大多數(shù)中央集權(quán)制國(guó)家中，內(nèi)閣部門是一種高度政治化的組織形式。內(nèi)閣部門負(fù)有支持并執(zhí)行政府的政策規(guī)劃與戰(zhàn)略事務(wù)的責(zé)任，同時(shí)也可以將執(zhí)行類的行政任務(wù)授予下屬機(jī)構(gòu)。一般而言，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦建

5、立，內(nèi)閣部門就不再直接涉及日常的監(jiān)管事務(wù)。其主要原因有四：內(nèi)閣部門干預(yù)的連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)、確保監(jiān)管事務(wù)遠(yuǎn)離政黨政治的目標(biāo)、專業(yè)知識(shí)的缺乏以及彈性監(jiān)管決策的效率需要等。因此，內(nèi)閣部門在公用事業(yè)自由化和民營(yíng)化改革過程中并非作為監(jiān)管的主要制度安排。2.競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)，也就是我們常說的反壟斷類機(jī)構(gòu)，其功能是通過事后（ex—post）監(jiān)管保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，其總體目標(biāo)是預(yù)防反競(jìng)爭(zhēng)行為和控制并購(gòu)。除了這些傳統(tǒng)的功能之外，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)也參與公用事業(yè)監(jiān)管事務(wù)。如在反競(jìng)爭(zhēng)或歧視性行為當(dāng)中，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)和部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)著一定的職責(zé)，致使二者之間存在一些功能重疊問題，尤其在一些復(fù)雜事務(wù)難以明確區(qū)分職責(zé)時(shí)更是如此。因此，

6、為迖成決策的一致性，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其行為時(shí)必須取得相互合作與協(xié)調(diào)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)因其所受政治干預(yù)有限與較高的監(jiān)管能力而被視為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，公用事業(yè)監(jiān)管任務(wù)可以不用通過建立部門監(jiān)管者而交由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。將競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管事務(wù)集于一身的做法，或許會(huì)帶來協(xié)同效應(yīng)和連貫的行政程序。3.部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)也被稱為國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)(NationalRegulatoryAgenciesorAuthorities,NRAs)o過去十多年來，以這種組織形式來執(zhí)行政策已經(jīng)成為一種時(shí)尚，從其在全球范圍內(nèi)增長(zhǎng)的數(shù)量便可看出。部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)被認(rèn)為是一種“不同形式的組織……其執(zhí)行本質(zhì)上屬于政府的職能，但又經(jīng)常存在于政

7、府的部門架構(gòu)之外”。它受主管部門的監(jiān)督并依其授權(quán)承擔(dān)創(chuàng)建市場(chǎng)和糾正市場(chǎng)職能，其行為路徑主要是事前性的(ex-ante)o監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為性質(zhì)并非是純粹執(zhí)行的，通常會(huì)集立法、執(zhí)行與司法功能于一身。例如，他們解釋和界定規(guī)則、監(jiān)控和監(jiān)督規(guī)則被遵從的狀況和必要時(shí)采取懲罰。引入這種制度安排的核心依據(jù)是：超然于政治利益與私利的獨(dú)立性，超越政黨政治與選舉的政策連續(xù)性。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠“加強(qiáng)對(duì)于復(fù)雜的和技術(shù)性事務(wù)的專業(yè)知識(shí)并基于廣泛的知識(shí)采取決策”。當(dāng)然，這種制度安排也遭到一些批評(píng)，