資源描述：
《關(guān)于中央財政轉(zhuǎn)移支付體系改革的若干政策建議》由會員上傳分享，免費在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在應(yīng)用文檔-天天文庫。
1、關(guān)于中央財政轉(zhuǎn)移支付體系改革的若干政策建議劉明興(?2013-07-08?)摘要：本報告分析了中央財政現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系在制度設(shè)計中所面臨的內(nèi)在矛盾：專項性轉(zhuǎn)移支付有利于實現(xiàn)中央部委的政策目標，而不利于抑制地方政府的預(yù)算軟約束；一般性轉(zhuǎn)移支付的效果則與此相反。隨著專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的加大，中央部委控制地方政府投資沖動的政治激勵減弱，地方政府的預(yù)算軟約束效應(yīng)則逐漸增強，最終將誘發(fā)財政系統(tǒng)的整體性債務(wù)風險。針對這一問題，國務(wù)院近期已經(jīng)決定下放部分專項性轉(zhuǎn)移支付項目。為全面落實中央的各項民生政策目標，確?；鶎诱?quán)財力保障機制的可持續(xù)性和財政體系的穩(wěn)健性，本報告依據(jù)國務(wù)院
2、的改革精神，提出建立基于“省級統(tǒng)籌體制”的新型財政轉(zhuǎn)移支付體系。本報告同時建議以此項改革為契機，推動中央政府的簡政放權(quán)，重新理清政府與市場、社會的邊界。一、中央財政轉(zhuǎn)移支付制度的兩難選擇?在1994年分稅制改革之前，中央與地方的財政體制進行了多次調(diào)整。但無論是50年代的高度集權(quán)體制，還是80年代的分權(quán)體制，地方政府的預(yù)算內(nèi)支出一般總是小于或約等于地方的預(yù)算內(nèi)收入。也就是說，地方的財政支出基本上依靠自身的收入來支撐，并不過度依賴中央財政的轉(zhuǎn)移支付。而中央本級的財政支出除了滿足部委機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費之外，則主要用于支持中央控制的重大項目建設(shè)。在這樣的體制安排下，地方
3、財政的預(yù)算約束被相對硬化。首先，由于中央財政給予地方政府的財力補助相對較少，當全國總體信貸規(guī)模得到有效控制之時，地方財政通過負債擴大投資規(guī)模的空間非常有限；其次，中央部委有權(quán)審批地方政府的各類建設(shè)項目，但其所支配的專項資金多用于直屬單位（而不是地方政府）的項目建設(shè)。因此，中央部委有動力通過集權(quán)方式來控制地方政府的投資規(guī)模。盡管為了完成中央的各項硬性任務(wù)，地方政府會出現(xiàn)赤字財政的情況，但財政的債務(wù)風險一般均在可控范圍之內(nèi)。???不過，傳統(tǒng)的財政體制設(shè)計也存在明顯的缺陷。由于地方政府的官員主要是對上而不是對下負責，因此缺乏激勵去保障基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)開支和社會公共服務(wù)
4、投入。尤其是當中央集中財政收入的同時，各級地方政府也不斷集中下級財政收入的時候。這造成了兩方面的困難：一是縣鄉(xiāng)政權(quán)、基層的公共事業(yè)部門以及村集體的運轉(zhuǎn)經(jīng)費緊張；二是基層的公務(wù)員、事業(yè)編制人員、村干部的工資待遇得不到保障，誘發(fā)了體制內(nèi)的不穩(wěn)定因素。在此，我們把這種現(xiàn)象簡稱為“地方非均衡化效應(yīng)”?；鶎迂斦睦Ь吃诜侄愔聘母镆詠肀憩F(xiàn)得尤為明顯。如果不及時加以糾正，財政風險便有可能轉(zhuǎn)化為政治風險。自上世紀90年代末期以來，中央在集中財政收入的同時，開始提高對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。經(jīng)過10余年的努力，中央的財政政策不僅有效地緩解了基層政權(quán)的財政困境，而且平衡了行政部門和事
5、業(yè)部門之間的財力分配，并縮小了各項社會公共事業(yè)支出的地區(qū)差距。為了實現(xiàn)這一政策目標，中央同時使用了一般性和專項性轉(zhuǎn)移支付兩種工具，來糾正地方財政的行為偏差。如果單純依靠一般性轉(zhuǎn)移支付，則很難確保地方政府的“三農(nóng)”、教育、社保、衛(wèi)生等項支出的合理增長。例如，在農(nóng)村稅費改革開始后，雖然中央財政匡算了鄉(xiāng)村兩級的財力缺口，并通過一般性轉(zhuǎn)移支付進行了補助，但地方政府依然不斷強調(diào)無力承擔農(nóng)村教育以及各項村莊公共事業(yè)的投入責任。然而，過度依賴專項資金的政策干預(yù)存在多方面的缺陷。在宏觀上最為突出的問題是，地方政府的預(yù)算約束被逐漸軟化，而地方政府的財政風險最終將危害到中央財政的
6、正常運轉(zhuǎn)。這里，我們把這種現(xiàn)象簡稱為“地方預(yù)算軟約束效應(yīng)”。造成地方政府預(yù)算軟約束的機制可以大致分成兩種：第一種機制源于中央—地方之間的信息不對稱。中央部委在設(shè)定具體的專項轉(zhuǎn)移支付政策目標時，無法準確估算在不同地區(qū)實現(xiàn)該目標的實際成本。結(jié)果是，地方政府會人為夸大政策的執(zhí)行成本，并以執(zhí)行中央部委政策為借口，不斷擴大相應(yīng)的財政支出規(guī)模，債務(wù)負擔也隨之上升。假設(shè)政策執(zhí)行的成本可觀測，那么由此導致的地方政府債務(wù)規(guī)模并非是不可控的。只要中央部委及時地根據(jù)實際情況調(diào)整自身的政策目標，地方政府的預(yù)算約束依然是可以被硬化的。因此，信息不對稱是導致預(yù)算軟約束的重要根源。此外，中
7、央部委為了激勵地方政府重視自身的政策目標，往往強制要求地方政府資金配套，這在客觀上加重了地方政府的負擔。第二種機制源于控制地方政府預(yù)算約束的政治激勵。在現(xiàn)行體制下，專項資金在中央各部委之間的分配并沒有明確的原則，中央財政更難以統(tǒng)籌設(shè)計各類專項資金。中央各部委為了強化對地方政府對口行政事業(yè)部門的控制力，就需要盡量爭取由本部委控制的專項轉(zhuǎn)移支付。為了得到更多的專項資金，中央部委聯(lián)合地方政府的對口行政部門一起向中央財政施加壓力。基于一種默契的利益關(guān)系，地方政府也可以借機聯(lián)合中央部委，倒逼中央財政清償?shù)胤絺鶆?wù)。換言之，在這個過程中，中央部委與地方政府之間出現(xiàn)了“共謀”
8、的問題。中央的專項資金規(guī)模越龐大，中央
