依法行政應(yīng)依何法行政

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1、依法行政應(yīng)依何法行政九屆人民代表大會(huì)第二次全體會(huì)議以憲法修正案的方式將“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略寫(xiě)入我國(guó)憲法，使中國(guó)共產(chǎn)黨十五大報(bào)告中提出的“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，成為憲政目標(biāo)。由于在國(guó)家權(quán)力體系中，行政權(quán)相對(duì)于其他公權(quán)力而言具有日常性和居于核心地位，因此如何認(rèn)識(shí)、貫徹和落實(shí)“依法行政”便成為是否能夠有效地將依法治國(guó)、依法行政的政治理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)制度的關(guān)鍵[1]。目前，對(duì)依法治國(guó)、依法行政應(yīng)具有怎樣的內(nèi)容的探討不斷在深入，本文認(rèn)為依法行政所依據(jù)之法的性質(zhì)和

2、功能，決定著依法行政的根本走向。以下，本文從社會(huì)需要與行政活動(dòng)之關(guān)系的角度對(duì)此問(wèn)題作點(diǎn)滴探討。一、依法行政與形式的法我們的共和國(guó)在經(jīng)歷了種種歷史浩劫和磨難之后，開(kāi)始投入人治與法治關(guān)系的思考，關(guān)注制度建設(shè)，并且選擇法作為制度化的行為規(guī)范，要求公權(quán)力依法行使，這無(wú)疑標(biāo)志著國(guó)家政治生活和控制行政權(quán)力的方法，要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)只能依照法的規(guī)定，由此來(lái)排除行政機(jī)關(guān)的越權(quán)、恣意和濫用權(quán)限等可能性。在這一側(cè)面方向展開(kāi)的主張主要在于強(qiáng)調(diào)依法控制行政權(quán)。[2]一是作為行政獲得合法性（legitimacy，

3、也可稱(chēng)“正統(tǒng)性”）的方法，即行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)只要適用業(yè)已頒布的法規(guī)定，以此為根據(jù)證明權(quán)力行使具有合法性。在實(shí)際生活中，當(dāng)涉及行政權(quán)的發(fā)動(dòng)及體現(xiàn)其強(qiáng)制力時(shí)往往可以見(jiàn)到這一方面的主張。在上述的主張中，我們都可以看到對(duì)歷史的深刻反?。簩で蠼⒁环N外在于行政權(quán)力并作用于行政權(quán)力的規(guī)范——法，以此作為行政權(quán)的活動(dòng)的唯一性根據(jù)。也正因?yàn)槿绱?，上述的各種主張無(wú)論其著眼點(diǎn)在何，都擁有一個(gè)共同之處，即首先必須建立作為行政權(quán)的行為準(zhǔn)則——法。與此同時(shí)，作為行政的行為規(guī)范的法究竟應(yīng)該為何，對(duì)此的回答雖然是見(jiàn)智見(jiàn)仁，

4、但在以下幾個(gè)方面我們可以看到相互之間最大的公約數(shù)：一、依法行政的法應(yīng)該具有體系性，其應(yīng)以憲法為頂點(diǎn)構(gòu)筑起來(lái)的，由法律（包括基本法律和部門(mén)法律）、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及地方性法規(guī)等等組成的規(guī)范體系。這意味著法的體系化要求應(yīng)最終歸結(jié)統(tǒng)一于憲法的要求，由此也排斥了內(nèi)部文件——不具法的形式的行政命令作為行政活動(dòng)合法性判斷的根據(jù)。二、依法行政的法應(yīng)該具有書(shū)面的形式，即其能以文字的方式表達(dá)出規(guī)范的具體內(nèi)容。通過(guò)將行政的行為規(guī)范的文字化，使規(guī)范的具體內(nèi)容：權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以明確。概括而言，在上述對(duì)依法行政的追求中

5、，我們可以明白無(wú)疑地看到，行政活動(dòng)中涉及到的各方主體——無(wú)論是行政自身還是其管理的相對(duì)方，均已經(jīng)十分清楚地認(rèn)識(shí)到了依法治國(guó)、依法行政所應(yīng)具有的外在形式有著不可缺少、不可替代的重要性。簡(jiǎn)而言之，作為行為根據(jù)的法具有了上述外在的形式性，可以使各方行為主體于事前預(yù)測(cè)和明確各自的行為責(zé)任，減少事后行為風(fēng)險(xiǎn)，以此使社會(huì)秩序（包括市場(chǎng)秩序）穩(wěn)定化。其實(shí)，隨著市場(chǎng)的發(fā)育、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)法提出形式合化要求可以說(shuō)是一種歷史必然，我們?cè)谟^(guān)察經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的形成史時(shí)可以得到完全相應(yīng)的佐證。馬克斯•韋伯（M

6、axWeber）在總結(jié)歐洲近代經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史時(shí)曾指出：具有可計(jì)算性，可預(yù)測(cè)性，即形式合理的法是近代資本主義經(jīng)濟(jì)成功的最重要前提。今天，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，社會(huì)對(duì)法的形式合理性要求已經(jīng)開(kāi)始萌芽。因此，當(dāng)我們?cè)诮?、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)法律制度時(shí)，思考如何滿(mǎn)足依法治國(guó)、依法行政的形式化要求，建立可以使人們預(yù)測(cè)自身的行為后果的法體系，已不僅僅只是來(lái)自歷史的反省和啟示，更是直面現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要（如建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序）所作出的積極回應(yīng)。二、依法行政與實(shí)質(zhì)的法從各級(jí)人大和政府的工作報(bào)告中

7、我們可以知道我們所擁有的成文法規(guī)范的數(shù)量正歷年上升，這無(wú)疑表明在我國(guó)法的規(guī)范體系正在日益發(fā)展和完備。然而，在現(xiàn)代，依法治國(guó)、依法行政的真正實(shí)現(xiàn)不僅僅只是，或者可以說(shuō)不主要是依靠行政所依據(jù)的法規(guī)范體系在形式方面的發(fā)展和完備，其更為重要的在于這種法規(guī)范所追求的價(jià)值目的。因?yàn)椋绻ㄖ蝺H僅只是要求法律體系具備形式上的完備性和統(tǒng)一性，那么依法行政與專(zhuān)制并不是絕對(duì)無(wú)緣之物[3]。依法治國(guó)，依法行政的價(jià)值目的不能離開(kāi)民主政治和權(quán)利保護(hù)。民主的目的要求行政權(quán)的行使服從代表人民意志的立法機(jī)關(guān)所制定的法律，由此防止

8、行政權(quán)的濫用和維護(hù)公民等社會(huì)成員的基本人權(quán)。這里所謂的行政權(quán)的行使應(yīng)服從代表人民意志的立法機(jī)關(guān)所制定的法律包含著行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)范時(shí)也同樣必須服從以憲法為頂點(diǎn)構(gòu)成的法律體系的要求。我們?cè)诂F(xiàn)行的《憲法》以及相應(yīng)的法律中可以明確地讀到反映上述民主要求的基本規(guī)定。例如《憲法》第89條第1款規(guī)定制定行政法規(guī)應(yīng)“根據(jù)憲法和法律”，第90條第2款和《國(guó)務(wù)院組織法》的10條規(guī)定制定國(guó)務(wù)院部委規(guī)章應(yīng)“根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)”。概括言之，憲法和法律中的這些規(guī)定是通過(guò)下位法規(guī)范以上位法規(guī)范為直接