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1、依法行政應(yīng)依何法行政九屆人民代表大會第二次全體會議以憲法修正案的方式將“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略寫入我國憲法，使中國共產(chǎn)黨十五大報(bào)告中提出的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，成為憲政目標(biāo)。由于在國家權(quán)力體系中，行政權(quán)相對于其他公權(quán)力而言具有日常性和居于核心地位，因此如何認(rèn)識、貫徹和落實(shí)“依法行政”便成為是否能夠有效地將依法治國、依法行政的政治理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)制度的關(guān)鍵［1］。目前，對依法治國、依法行政應(yīng)具有怎樣的內(nèi)容的探討不斷在深入，本文認(rèn)為依法行政所依據(jù)之法的性質(zhì)和功能，決定著依法行政的根本走向。以下，本文從社會需要與行政活動之關(guān)系的角度對此問題作點(diǎn)滴探討。
2、一、依法行政與形式的法我們的共和國在經(jīng)歷了種種歷史浩劫和磨難之后，開始投入人治與法治關(guān)系的思考，關(guān)注制度建設(shè)，并且選擇法作為制度化的行為規(guī)范，要求公權(quán)力依法行使，這無疑標(biāo)志著國家政治生活和控制行政權(quán)力的方法，要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時只能依照法的規(guī)定，由此來排除行政機(jī)關(guān)的越權(quán)、恣意和濫用權(quán)限等可能性。在這一側(cè)面方向展開的主張主要在于強(qiáng)調(diào)依法控制行政權(quán)。[2]一是作為行政獲得合法性的方法，即行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時只要適用業(yè)已頒布的法規(guī)定，以此為根據(jù)證明權(quán)力行使具有合法性。在實(shí)際生活中，當(dāng)涉及行政權(quán)的發(fā)動及體現(xiàn)其強(qiáng)制力時往往可以見到這一方面的主張。在上述的主張中，我們都可以看到對歷史的深刻反省
3、:尋求建立一種外在于行政權(quán)力并作用于行政權(quán)力的規(guī)范一一法，以此作為行政權(quán)的活動的唯一性根據(jù)。也正因?yàn)槿绱?，上述的各種主張無論其著眼點(diǎn)在何，都擁有一個共同之處，即首先必須建立作為行政權(quán)的行為準(zhǔn)則——法。與此同時，作為行政的行為規(guī)范的法究竟應(yīng)該為何，對此的回答雖然是見智見仁，但在以下幾個方面我們可以看到相互之間最大的公約數(shù):一、依法行政的法應(yīng)該具有體系性，其應(yīng)以憲法為頂點(diǎn)構(gòu)筑起來的，由法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及地方性法規(guī)等等組成的規(guī)范體系。這意味著法的體系化要求應(yīng)最終歸結(jié)統(tǒng)一于憲法的要求，由此也排斥了內(nèi)部文件一一不具法的形式的行政命令作為行政活動合法性判斷的根據(jù)。二、依法行政的法應(yīng)該具有書面
4、的形式，即其能以文字的方式表達(dá)出規(guī)范的具體內(nèi)容。通過將行政的行為規(guī)范的文字化，使規(guī)范的具體內(nèi)容：權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以明確。概括而言，在上述對依法行政的追求中，我們可以明白無疑地看到，行政活動中涉及到的各方主體__無論是行政自身還是其管理的相對方，均已經(jīng)十分清楚地認(rèn)識到了依法治國、依法行政所應(yīng)具有的外在形式有著不可缺少、不可替代的重要性。筒而言之，作為行為根據(jù)的法具有了上述外在的形式性，可以使各方行為主體于事前預(yù)測和明確各自的行為責(zé)任，減少事后行為風(fēng)險(xiǎn)，以此使社會秩序穩(wěn)定化。其實(shí)，隨著市場的發(fā)育、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對法提出形式合化要求可以說是一種歷史必然，我們在觀察經(jīng)濟(jì)發(fā)迗國家的形成史時可以得到完
5、全相應(yīng)的佐證。馬克斯.韋伯在總結(jié)歐洲近代經(jīng)濟(jì)社會歷史時曾指出：具有可計(jì)算性，可預(yù)測性，即形式合理的法是近代資本主義經(jīng)濟(jì)成功的最重要前提。今天，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，社會對法的形式合理性要求已經(jīng)開始萌芽。因此，當(dāng)我們在建立、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的有關(guān)法律制度時，思考如何滿足依法治國、依法行政的形式化要求，建立可以使人們預(yù)測自身的行為后果的法體系，已不僅僅只是來自歷史的反省和啟示，更是直面現(xiàn)實(shí)的社會需要所作出的積極回應(yīng)。、依法行政與實(shí)質(zhì)的法從各級人大和政府的工作報(bào)告中我們可以知道我們所擁有的成文法規(guī)范的數(shù)量正歷年上升，這無疑表明在我國法的規(guī)范體系正在日益發(fā)展和完備。然而，在現(xiàn)代，依
6、法治國、依法行政的真正實(shí)現(xiàn)不僅僅只是，或者可以說不主要是依靠行政所依據(jù)的法規(guī)范體系在形式方面的發(fā)展和完備，其更為重要的在于這種法規(guī)范所追求的價(jià)值目的。因?yàn)?，如果法治僅僅只是要求法律體系具備形式上的完備性和統(tǒng)一性，那么依法行政與專制并不是絕對無緣之物［3］。依法治國，依法行政的價(jià)值目的不能離開民主政治和權(quán)利保護(hù)。民主的目的要求行政權(quán)的行使服從代表人民意志的立法機(jī)關(guān)所制定的法律，由此防止行政權(quán)的濫用和維護(hù)公民等社會成員的基本人權(quán)。這里所謂的行政權(quán)的行使應(yīng)服從代表人民意志的立法機(jī)關(guān)所制定的法律包含著行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)范時也同樣必須服從以憲法為頂點(diǎn)構(gòu)成的法律體系的要求。我們在現(xiàn)行的《憲法》以及相應(yīng)
7、的法律中可以明確地讀到反映上述民主要求的基本規(guī)定。例如《憲法》第89條第1款規(guī)定制定行政法規(guī)應(yīng)“根據(jù)憲法和法律”，第90條第2款和《國務(wù)院組織法》的10條規(guī)定制定國務(wù)院部委規(guī)章應(yīng)“根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)”。概括言之，憲法和法律中的這些規(guī)定是通過下位法規(guī)范以上位法規(guī)范為直接根據(jù)的方式保證憲法和法律所具有的民主性延伸至由行政權(quán)所制定的法規(guī)范體系。但是，在實(shí)際的由行政權(quán)制定的法規(guī)范體系中，相當(dāng)一部分缺乏來自于上位法規(guī)范的直
