都市更新的困境與突破

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1、府際關(guān)係研究通訊第十六期（民103年01月）：2-5都市更新的困境與突破彭建文國立臺(tái)北大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)與城鄉(xiāng)環(huán)境學(xué)系教授cwpeng@mail.ntpu.edu.tw壹、都市更新的重要性房?jī)r(jià)泡沫與居住正義可說是當(dāng)前民眾最關(guān)切的議題之一。然而，在民眾面對(duì)極高房?jī)r(jià)的同時(shí)，國內(nèi)住宅的老化程度也相當(dāng)嚴(yán)重，根據(jù)2010年的人口與住宅普查資料，臺(tái)北市屋齡達(dá)到31年以上的住宅比例高達(dá)49%，高雄市為35.7%，新北市為33.5%，這些老舊住宅主要興建於民國60～70年期間，大多面臨結(jié)構(gòu)安全有疑慮、缺乏電梯設(shè)備、違章建築嚴(yán)重、鐵窗林立、無停車空間、以及鄰里公

2、共設(shè)施不足等問題，甚至部份還有海砂屋與輻射鋼筋的問題，嚴(yán)重影響居住安全、生活品質(zhì)、以及都市景觀。因此，如何透過都市更新來增加住宅供給與改善住宅及鄰里環(huán)境品質(zhì)，儼然成為當(dāng)前政府最重要的住宅課題。貳、都市更新的困境其實(shí)，住宅老舊問題並非臺(tái)北市或新北市獨(dú)有，但卻很難見到雙北市以外的其他縣市有都市更新個(gè)案的推動(dòng)，最主要的原因在於經(jīng)濟(jì)誘因不足，因?yàn)槎际懈碌漠a(chǎn)權(quán)整合相當(dāng)不易且審議過程相當(dāng)冗長，相關(guān)參與者必須面對(duì)高度的不確定性。因此，雖然都市更新可說是對(duì)大多數(shù)參與者有利的方案，但卻面臨許多不易1解決的困境，我們可將相關(guān)問題歸納如下：一、產(chǎn)權(quán)複雜，地

3、主與相關(guān)權(quán)利人的意見整合相當(dāng)不易。若政府為減少產(chǎn)權(quán)整合1彭建文等(2011)發(fā)現(xiàn)容積獎(jiǎng)勵(lì)為民間參與最大的財(cái)務(wù)誘因，但由於部分行政區(qū)之市場(chǎng)租金成長率與變異數(shù)較低，將抵銷容積獎(jiǎng)勵(lì)誘因的效果。亦即，市場(chǎng)情況仍為影響都市更新推動(dòng)與否的主要原因。2困難度而縮小都市更新單元的規(guī)模，由於缺乏較大規(guī)模地區(qū)的整體規(guī)劃，且2多為零星點(diǎn)狀的更新，所能提供的公共利益也相對(duì)有限。二、資訊不透明與不對(duì)稱，造成實(shí)施者(建商)與地主互信不足。不過，地主本身專業(yè)知識(shí)與財(cái)力不足，自組都市更新團(tuán)體不易，且承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力不足。三、政府都市更新審議的事權(quán)分散且人力不足，導(dǎo)致審議程

4、序冗長，參與者需承擔(dān)相當(dāng)大的市場(chǎng)、法令、以及政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。四、不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)的獨(dú)立性與專業(yè)性仍有待改進(jìn)。五、面對(duì)少數(shù)反對(duì)的住戶，政府大多不願(yuàn)執(zhí)行公權(quán)力而選擇以拖待變，使得都市更新常因少數(shù)人不同意而無法順利推動(dòng)。參、突破都市更新困境的可能思維臺(tái)灣是一個(gè)民主的國家，許多公共事務(wù)的決策流程相當(dāng)緩慢，且經(jīng)過中央與地方、政府與民間、財(cái)團(tuán)與財(cái)團(tuán)、財(cái)團(tuán)與弱勢(shì)團(tuán)體…等多方角力的結(jié)果，最終方案往往與當(dāng)初目標(biāo)落差甚大，且政黨輪替也常造成政策的穩(wěn)定性不足，甚至可能出現(xiàn)少數(shù)綁架多數(shù)的不合理現(xiàn)象。個(gè)人認(rèn)為要解決當(dāng)前都市更新的困境，可從下列幾點(diǎn)作法著手:一、提高民眾參

5、與都市更新的誘因（一）強(qiáng)制與補(bǔ)助雙管齊下，全面進(jìn)行老屋健檢，評(píng)估都市更新的迫切性，尤其是目前建物是否有結(jié)構(gòu)安全的疑慮。（二）重新檢視個(gè)別都市的整體容積負(fù)荷能力，在不違反容積總量管制的原則下，能依據(jù)都市更新個(gè)案的狀況差異，提高都更容積獎(jiǎng)勵(lì)值，但亦應(yīng)要求有對(duì)等的公共利益回饋，尤其是應(yīng)提供一定比例的可負(fù)擔(dān)住宅或?qū)Φ?價(jià)金，增加市場(chǎng)中可負(fù)擔(dān)住宅的供給量。（三）都更容積獎(jiǎng)勵(lì)的決定應(yīng)儘量透明化與穩(wěn)定化，避免造成地主的過度預(yù)期心理而延緩都更。（四）建立優(yōu)良建商制度，協(xié)助地主遴選專業(yè)且有信譽(yù)的實(shí)施者。（五）政府應(yīng)在都市更新過程中扮演更積極的角色，並建立

6、具公信力的協(xié)商輔4助機(jī)制，有效解決建商與地主及地主與地主間的認(rèn)知差距。2張隆盛(2009)認(rèn)為國內(nèi)都市更新問題包括:更新規(guī)模過小、點(diǎn)狀更新而非面狀更新、交通建設(shè)與都市更新脫節(jié)、公有地更新困難重重、更新後多為豪宅、更新速度緩慢、公權(quán)力不彰、以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型/工業(yè)區(qū)更新被忽略等。3張維修(2012)認(rèn)為國內(nèi)的都市更新就是上流化(gentrification)政策，社會(huì)排除與取代(displacement)現(xiàn)象在都市更新計(jì)畫執(zhí)行的不同階段分別以不同形式出現(xiàn)，更甚者在更新計(jì)畫實(shí)施前早已真實(shí)的發(fā)生。4王明傑、魏岱霖(2011)指出公辦都市更新案相較一

7、般都市更新案更為迅速，主要關(guān)鍵在於政府相關(guān)部門的緊密協(xié)助，若實(shí)施者也能審慎擬定計(jì)畫，並同時(shí)思考後續(xù)執(zhí)行上的實(shí)質(zhì)問題，將可使都市更新工作更加順利推動(dòng)。3二、有效解決少數(shù)不同意戶問題（一）許多不願(yuàn)參與都市更新的住戶是因?yàn)閷?duì)更新後分配的權(quán)益不滿意，此部分應(yīng)加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)的公正性與專業(yè)性，例如將現(xiàn)行實(shí)施者委託三家不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)業(yè)者的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄉ?、地主、以及都市更新單位各委託一家不?dòng)產(chǎn)估價(jià)業(yè)者的方式，並應(yīng)重新檢視都市更新權(quán)利變換估價(jià)的相關(guān)規(guī)範(fàn)。此外，亦可配合前述的專業(yè)協(xié)商機(jī)制，使都更權(quán)益分配更為公平與合理。（二）部分對(duì)現(xiàn)況很滿意，認(rèn)為沒有都更必要性

8、的地主，若能在都市更新單元?jiǎng)澰O(shè)時(shí)能直接加以排除最佳，否則勢(shì)必要透過公權(quán)力的方式處理，建議政府在合情、合理、合法的情況下，仍應(yīng)展現(xiàn)公權(quán)力而不鄉(xiāng)愿。三、提升都市更新審議效率（一）依據(jù)各縣市都市更新的案件規(guī)模，適