法院體制改革論綱[余文唐]

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1、法院體制改革論綱——法院組織法修改的宏觀建議余文唐隨著司法改革的不斷深入，我國(guó)現(xiàn)行的法院組織法所存在的弊端也逐漸地顯露出來(lái)。這些弊端突出地體現(xiàn)在司法地方化、行政化以及官僚化等方面，并且已經(jīng)嚴(yán)重地妨礙了司法統(tǒng)一、獨(dú)立、公正、效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，法院組織法應(yīng)該盡早地予以修改甚至可以說(shuō)這是刻不容緩的事。而修改的宏觀要領(lǐng)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是通過(guò)理順?lè)ㄔ旱膶?duì)外關(guān)系、上下關(guān)系與內(nèi)部關(guān)系，革除司法權(quán)力地方化、審判監(jiān)督行政化和法官級(jí)別官僚化等流弊，從而建構(gòu)司法統(tǒng)一、審判獨(dú)立而又符合我國(guó)國(guó)情、具有自己特色而且能夠確保公正與效率工作主題順利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代

2、化法院體制。一、理順對(duì)外關(guān)系作為統(tǒng)一行使國(guó)家審判權(quán)的法院，應(yīng)當(dāng)是自成系統(tǒng)而且體現(xiàn)司法權(quán)的國(guó)家性質(zhì)。因此，必須理順其與系統(tǒng)之外相關(guān)部門或權(quán)力的關(guān)系，著力解決司法權(quán)力地方化的問(wèn)題，以使法院能夠自主、司法能夠統(tǒng)一?；死砟?，那種主張法院只管審判，其他的事務(wù)重歸各級(jí)司法行政管理機(jī)關(guān)轄管的看法顯然是不可取的。值得探討的主要是這樣三類改革方案：即“兩套法院”方案，“司法區(qū)域”方案，“人事財(cái)政”方案。這些方案各有可取之處，且各方案中仍存在不同的設(shè)計(jì)。從總的方面來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為方案的最終選擇應(yīng)當(dāng)是在保證司法能夠自主統(tǒng)一的同時(shí)考慮我國(guó)的政體、國(guó)家結(jié)

3、構(gòu)形式以及改革的物質(zhì)成本與觀念上的可接受度。(一)“兩套法院”方案。該方案的要旨是在我國(guó)設(shè)置各分三級(jí)的中央法院和地方法院，兩者互不隸屬，但當(dāng)事人對(duì)地方法院的初審判決可以選擇向中央上訴法院提出上訴。該方案的優(yōu)點(diǎn)在于既能在一定程度上抑制地方保護(hù)主義對(duì)司法的干擾、保障司法的相對(duì)統(tǒng)一性，又能發(fā)揮中央與地方兩方面的積極性、解決司法財(cái)政的央地分擔(dān)問(wèn)題。然而不可忽視的是，我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為“單一制”而非如美國(guó)那樣的“聯(lián)邦制”，而“單一制”國(guó)家的司法權(quán)是應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家統(tǒng)一擁有的。設(shè)置央地兩套法院雖有美國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但似與我國(guó)的國(guó)家

4、結(jié)構(gòu)形式不相吻合。而且地方法院仍要受地方政權(quán)的直接控制，只要存在地方利益，它們受到地方勢(shì)力的干擾也就在所難免，因而也就不能確保地方法院獨(dú)立公正地行使司法審判權(quán)。(-)“司法區(qū)域”方案。這一方案主張打破現(xiàn)行地方法院設(shè)置與行政區(qū)域相統(tǒng)一的格局，重新劃定跨地區(qū)的獨(dú)立司法區(qū)域，以此來(lái)糾正司法的地方化、排除嚴(yán)重的地方保護(hù)對(duì)司法的干擾。這種改革對(duì)于克服地方化司法而言應(yīng)該說(shuō)是徹底性的，但是其改革的物質(zhì)成本和觀念沖擊卻是巨大的，恐已超出目前我國(guó)政權(quán)與公眾對(duì)改革在物質(zhì)及觀念等方面的承受力。而且這種完全與地方政權(quán)隔絕的自閉式司法機(jī)構(gòu)設(shè)置，在給司法帶

5、來(lái)獨(dú)立的同時(shí)也勢(shì)必使其陷于孤立。在沒(méi)有地方牽制而上級(jí)法院管理又鞭長(zhǎng)不及的情況下，甚至可能出現(xiàn)監(jiān)督的真空化而使下層法院成為“獨(dú)立王國(guó)”，進(jìn)而導(dǎo)致司法腐敗的加劇。（三）“人事財(cái)政”方案。本方案試圖通過(guò)法院的人事、經(jīng)費(fèi)中央化與法院化來(lái)克服司法地方化的難題。目前該方案內(nèi)存在“中央統(tǒng)轄”與“上提一級(jí)”等多種設(shè)計(jì)。筆者主張按照法院事務(wù)類別及其重要程度，在人事財(cái)政方面采用“中央統(tǒng)轄”與“垂直領(lǐng)導(dǎo)”區(qū)別制。具體地說(shuō)，就是法官職務(wù)的任免權(quán)與法院經(jīng)費(fèi)的預(yù)算權(quán)由中央統(tǒng)轄；法院其他人員包括法官助理的任免、人事的行政管理、經(jīng)費(fèi)的具體開(kāi)支以及案件執(zhí)行等其他

6、行政性事務(wù)實(shí)行法院系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)；地方黨委和人大有權(quán)監(jiān)督法院工作，但這種監(jiān)督不同于現(xiàn)行的監(jiān)督，它應(yīng)當(dāng)只具有間接效力即通過(guò)把監(jiān)督情況上報(bào)和向法院通報(bào)而起作用。這種改革的成本比較低廉、政權(quán)和公眾的接受度也可能較高，同時(shí)既能防止司法地方化又不導(dǎo)致司法自閉化，應(yīng)該說(shuō)是一種較為可取方案。需要指出的是，這里的“中央統(tǒng)轄J不僅僅是指最高法院統(tǒng)轄，還旬含法官任免、財(cái)政預(yù)算法定程序所涉的中央黨、政和全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)法院的權(quán)力；且系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)中的法院黨組織同樣也體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因而這種“人事財(cái)政”方案并不違反黨管干部和人大任免法官的原則。當(dāng)然，由于

7、我國(guó)幅員遼闊，基層法院眾多，且其對(duì)訴訟案件沒(méi)有終審權(quán)，可以考慮對(duì)基層法院的人事財(cái)政采取“上提一級(jí)”方案或由省級(jí)轄管，以減輕中央的負(fù)擔(dān)。（四）“人事財(cái)政”方案還需解決的問(wèn)題是：實(shí)行該方案對(duì)法院的院、庭長(zhǎng)怎么任免以及最高法院之下的法院應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)作工作報(bào)告？嚴(yán)格地說(shuō)，法院的院、庭長(zhǎng)職務(wù)應(yīng)該屬于行政職務(wù)，應(yīng)當(dāng)按行政職務(wù)的任免程序進(jìn)行任免。除最高法院外，其下級(jí)的法院院、庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在法院行政人員垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制下進(jìn)行而由上一級(jí)法院任免。但由于此種行政職務(wù)含有對(duì)審判工作的管理權(quán)力，因而必須兼具法官資格與職務(wù)，而法官資格與職務(wù)則應(yīng)以中央統(tǒng)轄（基層法院

8、的依相應(yīng)的轄管制度進(jìn)行，下同）的程序先予解決。致于工作報(bào)告方面，則可以是下級(jí)法院逐級(jí)向上級(jí)法院報(bào)告，最后由最高法院統(tǒng)一向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告。當(dāng)然，為便于地方人大對(duì)法院行使監(jiān)督權(quán)（間接），下級(jí)法院院長(zhǎng)也應(yīng)向同級(jí)人大通報(bào)工作情況，接受人大的質(zhì)詢、評(píng)議。二、理順上