我國(guó)公共政策執(zhí)行阻滯的制度因素分析及對(duì)策探討

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1、我國(guó)公共政策執(zhí)行阻滯的制度因素分析及對(duì)策探討?作者：劉淑影[摘要]　公共政策執(zhí)行在整個(gè)政策系統(tǒng)中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而,由于各種主客觀因素的影響,公共政策在執(zhí)行過(guò)程中往往容易出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。以制度分析學(xué)派的觀點(diǎn)為視域,從正式制度和非正式制度兩個(gè)向度分析執(zhí)行阻滯產(chǎn)生的深層次原因,并著重從權(quán)力配置、監(jiān)控制度、溝通機(jī)制、意識(shí)形態(tài)投入等角度探討解決對(duì)策,不啻為克服公共政策執(zhí)行阻滯的有效的路徑選擇。?[關(guān)鍵詞]　公共政策執(zhí)行;阻滯;制度;對(duì)策???作為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案,任何一項(xiàng)政策都必須通過(guò)實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程才能使其效能得以發(fā)揮。作為政策制定的“

2、后續(xù)”過(guò)程,政策執(zhí)行在整個(gè)政策系統(tǒng)中具有至關(guān)重要的地位和作用,誠(chéng)如美國(guó)政策學(xué)者艾利森所言:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行?！盵1]所謂政策執(zhí)行,就是指政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu),運(yùn)用各種政策資源,采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng),將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果,從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。然而,作為一種復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng),公共政策執(zhí)行過(guò)程不可能一帆風(fēng)順,受政策質(zhì)量、政策資源、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、制度與環(huán)境等因素的影響,公共政策在執(zhí)行過(guò)程中往往容易出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了政策的有效實(shí)施和政策目標(biāo)的

3、實(shí)現(xiàn)。然而,“制度問(wèn)題更帶有根本性、穩(wěn)定性、全局性和長(zhǎng)期性”[2],本文擬從制度因素的角度對(duì)阻滯這一現(xiàn)象的產(chǎn)生原因進(jìn)行深入的學(xué)理分析及對(duì)策探討。???一、公共政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)形式???政策執(zhí)行阻滯是指“政策執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)行活動(dòng)因某種消極因素的影響而出現(xiàn)的不順暢乃至停滯不前,進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的一種情形?！盵3]其具體表現(xiàn)形式主要有以下幾種:???1.政策表面化。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過(guò)程中只做表面文章,敷衍塞責(zé),而并未將政策轉(zhuǎn)化為可操作性的具體措施,導(dǎo)致政策赤字增加。這種跑馬觀花式的政策執(zhí)行,不但嚴(yán)重?fù)p害了政策的權(quán)威性,而且也極大地浪費(fèi)了公共資源。???2.

4、政策擴(kuò)大化。政策執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中為了個(gè)人的利益或局部的利益給所執(zhí)行的政策附加了一些原政策目標(biāo)所沒(méi)有規(guī)定的不恰當(dāng)內(nèi)容,致使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越政策規(guī)定的要求,影響了既定政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。???3.政策局部化。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)根據(jù)自己的利益需求對(duì)政策原有的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容任意進(jìn)行取舍,有利則執(zhí)行,不利則曲解、拋棄,致使政策內(nèi)容殘缺不全,政策的整體功能得不到發(fā)揮。???4.政策全異化。政策執(zhí)行者發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容威脅到所在地區(qū)利益、部門(mén)利益或個(gè)人利益時(shí),在政策執(zhí)行過(guò)程中換入表面上與原政策一致而事實(shí)上背離原政策精神的內(nèi)容,這種偷梁換柱的執(zhí)行方法使原政策名存實(shí)亡,國(guó)家

5、利益面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。???5.政策機(jī)械化。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過(guò)程中機(jī)械、盲目地照搬政策,沒(méi)有深入地理解和領(lǐng)會(huì)政策的精神實(shí)質(zhì),因地制宜,而是簡(jiǎn)單地生搬硬套。一旦不能解決具體問(wèn)題,政策執(zhí)行者往往易于出現(xiàn)責(zé)任推諉,把過(guò)錯(cuò)歸咎于政策本身。???二、公共政策執(zhí)行阻滯的制度因素分析???制度可以從不同的角度、按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi),本文采用制度分析學(xué)派的觀點(diǎn),即“制度由非正式約束(道德約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則)和正式的法規(guī)(憲法、法令、產(chǎn)權(quán))組成?！盵4]制度分析學(xué)派所理解的制度是廣義的制度概念,不僅包括法律、規(guī)章以及政府政策等正式制度,而且也包括文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、道德規(guī)范和意識(shí)

6、形態(tài)等非正式制度。正式制度偏重于外在強(qiáng)制,非正式制度偏重于道德內(nèi)約。正式制度與非正式制度是相互依存、相互補(bǔ)充的。非正式制度可以支持正式制度并為正式制度提供合法性,正式制度只有在得到社會(huì)認(rèn)可,即與非正式制度相容的情況下才能發(fā)揮作用。同樣,非正式制度作用的有效發(fā)揮,也依賴(lài)于正式制度的支撐。非正式制度只有借助于一定的強(qiáng)制性的正式制度的支持,才能有效地實(shí)現(xiàn)其約束力。???(一)正式制度因素???其一,公共政策執(zhí)行權(quán)力配置缺乏科學(xué)性、規(guī)范性。一方面,縱向的政府間權(quán)力配置缺乏規(guī)范,這主要表現(xiàn)在中央與地方兩級(jí)政府上。改革開(kāi)放以后,伴隨著傳統(tǒng)的高度集權(quán)體制的逐步瓦解,中央政府與地方政府之間的權(quán)力

7、劃分也正朝著合理化的方向發(fā)展,權(quán)力調(diào)整的主題是“簡(jiǎn)政放權(quán)”。在這一過(guò)程中,地方政府的職能得以擴(kuò)大,在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面擁有越來(lái)越多的自主權(quán)。但與此同時(shí),改革也帶來(lái)了地方政府權(quán)力過(guò)分膨脹、中央政府權(quán)威流失、宏觀調(diào)控乏力、中央政策執(zhí)行受阻等不良后果,而產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因在于中央政府與地方政府之間的權(quán)力配置缺乏規(guī)范。由于簡(jiǎn)政放權(quán)缺乏法律規(guī)范和制度約束,隨著地方權(quán)力的擴(kuò)張,地方主義迅速滋長(zhǎng),本位利益壟斷化、經(jīng)濟(jì)行為短期化,嚴(yán)重阻礙了中央宏觀政策的有效執(zhí)行