現(xiàn)行土地征用制度的經(jīng)濟(jì)分析——土地征用中之農(nóng)民權(quán)益保障

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1、現(xiàn)行土地征用制度的經(jīng)濟(jì)分析——土地征用中之農(nóng)民權(quán)益保障摘要：加入ain）；決定產(chǎn)權(quán)界定的將是資源對(duì)特定個(gè)人（潛在尋租者）的價(jià)值減去攫取資源所需的成本（尋租成本）。人們通過(guò)交換他們關(guān)于資產(chǎn)潛在有用性的權(quán)利而實(shí)現(xiàn)其有用性的最大價(jià)值，并改變產(chǎn)權(quán)的界定?！　∈杖霗?quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一部分，別人不承擔(dān)其行為成本卻有很大的能力影響資產(chǎn)的收入流，資產(chǎn)的價(jià)值就越小。資產(chǎn)凈值的最大化需要能最有效地約束無(wú)補(bǔ)償利用的所有權(quán)或所有權(quán)形式。恰當(dāng)?shù)乃袡?quán)或所有權(quán)形式的選擇能有效地限制財(cái)富的攫??；而只有與收入最大化相一致的權(quán)利轉(zhuǎn)讓，才

2、能完全清晰地界定產(chǎn)權(quán)?！　?、土地征用中的政府行為分析產(chǎn)權(quán)是由社會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)資源的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利（阿爾欽，1994）。由于產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是排他性的權(quán)利，在現(xiàn)實(shí)的世界里，國(guó)家由于是一種“在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”，因此它“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”（諾思，1991）。但作為規(guī)則制定和維護(hù)者的國(guó)家，一旦成為產(chǎn)權(quán)交易的主體，情況可能完全不同。在我國(guó)，地方各級(jí)政府既是國(guó)土資源，——包括集體土地的宏觀管理者，又是國(guó)有土地所有權(quán)的實(shí)際行使者。管理者和所有者職能的重疊，使地方政府（其實(shí)質(zhì)是地方政府管理者的

3、集合）具有了政治利益最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化的雙重目標(biāo)，而這種目標(biāo)在短期內(nèi)又體現(xiàn)出相互促進(jìn)的特質(zhì)，從而使地方政府的權(quán)力尋租成為必然。　　《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。集體非農(nóng)建設(shè)用地依法不能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，國(guó)有土地使用權(quán)在土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了壟斷。另第四十七條規(guī)定，征用土地的，按被征土地的原用途給予補(bǔ)償。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)

4、。以上兩條規(guī)定顯示，集體土地在建設(shè)使用方面與國(guó)有土地受到了不同待遇；而農(nóng)地補(bǔ)償構(gòu)成及其標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)法體現(xiàn)可見(jiàn)的農(nóng)地的功能特性。集體土地以上一部分有價(jià)值的屬性事實(shí)上溢出到了公共領(lǐng)域。政府則依靠其在土地市場(chǎng)的壟斷地位，憑借其行政征用的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)富的攫取。作為現(xiàn)行制度的既得利益者，地方政府顯然缺乏推動(dòng)土地征用制度改革的激勵(lì)?！　‰S著建設(shè)用地需求量的增加，需求曲線向外移動(dòng)，土地市場(chǎng)有在更高的交易價(jià)格和交易量上形成均衡的趨勢(shì)；低廉的征用補(bǔ)償成本和出讓價(jià)格之間的利潤(rùn)空間加大，政府就有更充分的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)進(jìn)行土地的征

5、用。國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲校蠹s得60%—70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%—30%，農(nóng)民只得5%—10%.自改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)征地中的價(jià)格“剪刀差”，政府從農(nóng)民身上拿走了大約20000億元。而經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，又伴隨著項(xiàng)目引進(jìn)、政績(jī)積累的政治利益?！　⊥瑫r(shí)，在低廉的征用價(jià)格之下，許多地方政府又在政治利益現(xiàn)期預(yù)期凈現(xiàn)值的驅(qū)動(dòng)之下，壓低出讓價(jià)格，吸引投資項(xiàng)目，集體土地置于公共領(lǐng)域的收入流又被相關(guān)的企業(yè)攫取。一份權(quán)威調(diào)研報(bào)告顯示：目前蘇州各開(kāi)發(fā)區(qū)的地價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格嚴(yán)重背離，

6、大致的情況是；園區(qū)15萬(wàn)元/畝，吳中開(kāi)發(fā)區(qū)10萬(wàn)元/畝。有些縣市2萬(wàn)—3萬(wàn)/畝。實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)該在25萬(wàn)元—35萬(wàn)元/畝（顧建兵，2003）。投資門(mén)檻的降低，在實(shí)踐中導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)土地的低效粗放利用，為今后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)設(shè)置了障礙。被稱為蘇州“集約用地典范”的昆山出口加工區(qū)，平均投資為55.2萬(wàn)美元/畝；據(jù)了解，昆山市和蘇州工業(yè)園區(qū)的平均水平是36萬(wàn)美元/畝，法國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)平均水平是60萬(wàn)美元/畝，新加坡、臺(tái)灣等地均在100萬(wàn)美元/畝（顧建兵，2003）。黃祖輝，汪輝（2002）的研究顯示，現(xiàn)行征地制度下，

7、非公益性質(zhì)的征地剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益；從社會(huì)的角度看，降低了土地配置效率，延遲了土地開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)；較低的征地成本也帶來(lái)了較高的交易費(fèi)用和延遲成本。在另一個(gè)層面上，由于監(jiān)督成本高昂，農(nóng)戶和集體也進(jìn)入到隱性市場(chǎng)，為集體土地尋租，謀求對(duì)置于公共領(lǐng)域收入流的攫取，對(duì)現(xiàn)行的土地市場(chǎng)構(gòu)成了嚴(yán)重的沖擊。　　3、土地征用中的集體和農(nóng)民行為分析另一方面，從集體與農(nóng)民的角度來(lái)看。集體土地是農(nóng)民的勞動(dòng)對(duì)象和最基本的生產(chǎn)資料與經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)；農(nóng)民與集體土地之間的關(guān)系，比較城市居民與

8、國(guó)有土地的關(guān)系顯然是不同的，從我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的歷史以及現(xiàn)實(shí)中土地承包法中的相關(guān)規(guī)定看來(lái)，集體所有制更接近于一種農(nóng)民共同所有、共同管理的土地共有制度；其最基本的特征是每一個(gè)集體成員的“退出權(quán)”被剝奪。任何農(nóng)民對(duì)集體土地的享有權(quán)是生來(lái)俱有的，不需要任何代價(jià)。當(dāng)他的戶籍關(guān)系脫離所在集體時(shí)，也無(wú)法拿走任何一份集體財(cái)產(chǎn)（韓俊，1999）。集體財(cái)產(chǎn)成為不可分解為個(gè)人私產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)。結(jié)果在現(xiàn)行制度下，地方政府和開(kāi)發(fā)企業(yè)相比較農(nóng)民，對(duì)土地資產(chǎn)的收入流有更大的影響力，卻