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1、現(xiàn)行土地征用制度的經(jīng)濟(jì)分析——土地征用中之農(nóng)民權(quán)益保障 摘要：加入WTO以后，中國(guó)在制度選擇和政策安排上面臨著一系列轉(zhuǎn)型和重新定位的問(wèn)題。在這一過(guò)程中，謀求“三農(nóng)”問(wèn)題的合理解決，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，是有效拉動(dòng)內(nèi)需，保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要一環(huán)?！ ⊥恋厥寝r(nóng)民最基本的勞動(dòng)對(duì)象和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)民權(quán)益保障中非常重要的一個(gè)方面。近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地；由于現(xiàn)行的土地征用制度基本形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其賴以存在的制度環(huán)境和服務(wù)目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，不適應(yīng)性和滯后性日益彰顯，引發(fā)了大量的農(nóng)民上訪、對(duì)抗
2、事件。鑒于土地征用制度在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期都將是一個(gè)涉及面甚廣的公共問(wèn)題，本文著重在制度層面對(duì)現(xiàn)行土地征用體制存在的缺陷和不足進(jìn)行分理和歸納，并利用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論對(duì)問(wèn)題深層次的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的界定提出建議，并謀求新的土地征用制度的架構(gòu)，以保證在以土地開發(fā)為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保障和制度本身的帕累托改進(jìn)?！ ￡P(guān)鍵詞：土地征用/公共利益/補(bǔ)償/制度產(chǎn)權(quán) 加入WTO以后，中國(guó)在制度選擇和政策安排上面臨著一系列轉(zhuǎn)型和重新定位的問(wèn)題。在這一過(guò)程中，謀求“三農(nóng)”問(wèn)題的合理解決，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，是有效拉動(dòng)內(nèi)
3、需，保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要一環(huán)?！ ⊥恋厥寝r(nóng)民最基本的勞動(dòng)對(duì)象和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)民權(quán)益保障中非常重要的一個(gè)方面。近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地；由于現(xiàn)行的土地征用制度基本形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其賴以存在的制度環(huán)境和服務(wù)目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，不適應(yīng)性和滯后性日益彰顯，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出一系列制度績(jī)效低下的問(wèn)題。構(gòu)建新的土地征用制度，從而保證農(nóng)民在以土地開發(fā)為先導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中分享收益，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)資本原始積累的進(jìn)程，已成為一個(gè)迫待解決的問(wèn)題。 一、問(wèn)題的提出 土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以
4、下幾個(gè)方面： 1、土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過(guò)程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關(guān)土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象。1996年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地清查資料顯示，到1996年底，全國(guó)已有各類開發(fā)區(qū)4210個(gè)，其中省級(jí)以下的3082個(gè)，有73.2﹪7屬于濫設(shè)的開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的土地絕大多數(shù)來(lái)自于農(nóng)地的征用；在一些不具備投資條件或投資環(huán)境比較差的地區(qū)，出于政績(jī)工程等原因考慮興建的開發(fā)區(qū)，在建成后就長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，有的甚至由于后續(xù)資金不足，建設(shè)尚未完成就已停工，導(dǎo)致大量耕地拋荒浪費(fèi)。根據(jù)國(guó)家土地管理局1997年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)被征用后閑置的土地
5、高達(dá)11.65萬(wàn)公頃，占征地總面積的5.8﹪，其中耕地6.28萬(wàn)公頃，占閑置土地總面積的54%，且有3.45萬(wàn)公頃閑置耕地已無(wú)法耕種。而在一些投資環(huán)境較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在引資過(guò)程中也往往憑借征地的低廉成本降低投資門檻，濫用優(yōu)惠政策，導(dǎo)致土地利用的集約度低，并為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)設(shè)置了障礙。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市由于盲目外延發(fā)展，城市容積率僅為0.3，近10﹪的土地處于閑置狀態(tài)。安徽、吉林、河北、浙江四省的小城鎮(zhèn)2000年人均用地為154.79平方米，全國(guó)小城鎮(zhèn)可盤活的用地在30﹪以上（吳次芳，譚永忠，2002）?！ ?、農(nóng)民權(quán)益缺乏保障。我國(guó)當(dāng)前土地征用制度中征地補(bǔ)償
6、構(gòu)成、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上延用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，嚴(yán)重與市場(chǎng)脫節(jié)。據(jù)調(diào)查，深圳、珠海等地征地補(bǔ)償費(fèi)約為1—2萬(wàn)元/畝（陸紅生，韓桐魁，2002），浙江大約為3—12萬(wàn)元/畝（朱明芬，2003）上海浦東則在大約2—10萬(wàn)元/畝（蔡運(yùn)龍，霍雅勤，2002），而以上幾個(gè)地區(qū)，都是全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)的熱點(diǎn)地區(qū)，土地一經(jīng)轉(zhuǎn)用進(jìn)入市場(chǎng)以后，即增值達(dá)數(shù)倍、數(shù)十倍及至數(shù)百倍。農(nóng)民集體作為土地的原始所有者，為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展放棄了自己對(duì)土地的占有；而土地對(duì)于農(nóng)民相對(duì)城市居民而言具有更為深遠(yuǎn)和廣泛的意義，它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，在目前農(nóng)村社保體系尚未建立、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移又諸多困境的情況下，更具有
7、重要的保障功能和歸依功能，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在廣泛的潛在影響；但農(nóng)民卻無(wú)法從以土地開發(fā)為先導(dǎo)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中受益，農(nóng)業(yè)資本的積累就更加步履維艱。按照規(guī)定，土地收益的主要成份是對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)該占到土地收益總額的68.6﹪，但在實(shí)際中農(nóng)民僅能得到5—10﹪，且往往由于征地補(bǔ)償分配混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民之間缺乏可操作的統(tǒng)一分配方法，導(dǎo)致農(nóng)民所得進(jìn)一步減少，造成了大量的上訪、對(duì)抗事件。一組國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛問(wèn)題的占信訪部門受理總量的40%，其中87%為征地補(bǔ)償安置問(wèn)題?！ ?、政府公信力受到影響。由于在現(xiàn)行土
