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1、現(xiàn)行土地征用制度存在的問題探析[摘要]依據(jù)市場經(jīng)濟理論、公共管理理論和管理學(xué)理論，我國現(xiàn)行土地征用制度在實踐中存在著供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)等諸多問題。而解決這些問題的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用?！ 關(guān)鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價格 目前，我國建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過程一般是：首先，國家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲型恋?；然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國家。這樣
2、就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)等問題?！ ∫?、供地與用地脫節(jié) 征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現(xiàn)平衡，造成要么國有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程?！ ∧壳?，各地以發(fā)展經(jīng)濟為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開發(fā)區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。一些省會城市或稍大一些的城
3、市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達五六個。開發(fā)區(qū)的面積也越來越大，近年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠遠大于需求?！ 〈罅吭O(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規(guī)劃設(shè)計院學(xué)者唐健對開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進行過大量調(diào)研。一般而言，開發(fā)區(qū)達到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達到這一要求需要數(shù)萬億元，遠遠超過我國年固定資產(chǎn)投入額，超
4、過各地現(xiàn)階段承受能力，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，國家批準規(guī)劃了近3000萬畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發(fā)區(qū)對于級別較高開發(fā)區(qū)的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。 二、土地價格嚴重扭曲 4 在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市
5、場機制，土地價格發(fā)生嚴重扭曲?！ r格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。據(jù)了解，一些建設(shè)項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。如1999年福建省漳浦機場征地，建設(shè)單位與地方達成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補償標準；2001年四川318國道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測算補償，而當?shù)卣畢s下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進行調(diào)
6、查，發(fā)現(xiàn)征地補償安置費用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％?！ 」┑貎r格也以難按市場價格執(zhí)行。國家——實際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場機制發(fā)揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式。據(jù)《審計署關(guān)于國土專項資金試點審計情況的報告》，截至2001年底，鞍山、濟南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。
7、招標拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機制發(fā)揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究?！ ?jù)審計署調(diào)查，低價出讓國有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價在鞍山、濟南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減
