現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題探析

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1、現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題探析[摘要]依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、公共管理理論和管理學(xué)理論，我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度在實(shí)踐中存在著供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等諸多問(wèn)題。而解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用?！　關(guān)鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價(jià)格　　　　　目前，我國(guó)建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過(guò)程一般是：首先，國(guó)家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地；然后，國(guó)家再通過(guò)出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說(shuō)，土地

2、的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過(guò)中間人——國(guó)家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場(chǎng)主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題?！　　　∫弧⒐┑嘏c用地脫節(jié)　　　　征地和供地的分離，使國(guó)家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實(shí)現(xiàn)平衡，造成要么國(guó)有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費(fèi)，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。　　目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，憑借征

3、地權(quán)，大量設(shè)立開發(fā)區(qū)。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個(gè)。一些省會(huì)城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個(gè)。開發(fā)區(qū)的面積也越來(lái)越大，近年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動(dòng)輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求?！　〈罅吭O(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。

4、國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院學(xué)者唐健對(duì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)大量調(diào)研。一般而言，開發(fā)區(qū)達(dá)到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達(dá)到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國(guó)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)到這一要求需要數(shù)萬(wàn)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)年固定資產(chǎn)投入額，超過(guò)各地現(xiàn)階段承受能力，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上900多家開發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬(wàn)畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬(wàn)畝土地閑置荒蕪。在閑置和

5、擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無(wú)法重新耕種，造成大量土地資源的浪費(fèi)。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項(xiàng)目，主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低開發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包?！　　　《?、土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲　　　　在征地過(guò)程中，國(guó)家是買者的壟斷；在供地過(guò)程中，國(guó)家是賣者的壟斷，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，土地價(jià)格發(fā)生嚴(yán)重扭曲?！　r(jià)格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場(chǎng)中形成。而我國(guó)的征地價(jià)格按土地的原用途確定，加之地方政府對(duì)自身利益的追求

6、，征地價(jià)格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)行。據(jù)了解，一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國(guó)家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如1999年福建省漳浦機(jī)場(chǎng)征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2001年四川318國(guó)道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測(cè)算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測(cè)算。國(guó)土資源部對(duì)京珠、京福高速等12個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用一般只占工程總投資的3

7、％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％?！　」┑貎r(jià)格也以難按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。國(guó)家——實(shí)際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價(jià)格隨意性大。因?yàn)檎┑啬繕?biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式。據(jù)《審計(jì)署關(guān)于國(guó)土專項(xiàng)資金試點(diǎn)審計(jì)情況的報(bào)告》，截至2001年底，鞍山、濟(jì)南、深圳三城市土地資源市場(chǎng)配置率仍很低，對(duì)地價(jià)確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國(guó)有土地的宗數(shù)、面積分

8、別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。招標(biāo)拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國(guó)總土地出讓量為30萬(wàn)公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國(guó)范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來(lái)采用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價(jià)格的合理性，還有待于研究。　　據(jù)審計(jì)署調(diào)查，低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價(jià)在鞍山、濟(jì)南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免