分析我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題探析及完善路徑——基于委托

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1、分析我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題探析及完善路徑——基于委托　　在非典這一突發(fā)性公共危機(jī)中,我國(guó)針對(duì)一些政府官員的隱瞞不報(bào)行為首次提出并啟動(dòng)實(shí)施了行政問(wèn)責(zé)制。迄今十余年間,行政問(wèn)責(zé)制已經(jīng)從一項(xiàng)非常時(shí)期的特殊手段向著制度化的方向發(fā)展,同時(shí)它的不斷完善也成為了我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能建設(shè)服務(wù)型政府、健全民主政治等的必經(jīng)之路。因此,在目前行政問(wèn)責(zé)制仍存在諸多問(wèn)題而不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的情況下,從各個(gè)角度分析研究其現(xiàn)存問(wèn)題并提出完善路徑對(duì)提高政府行政效率和促進(jìn)我國(guó)民主法制建設(shè)都具有重要意義?；谏鲜隼碛?筆者將從委托-代理理論視角對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題和完善對(duì)策進(jìn)行探析?！　∫?、概念界定　　(一)行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)概念

2、　　筆者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體根據(jù)相關(guān)規(guī)定,并且按照一定程序依法針對(duì)特定客體不履行或者不正確履行其本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)的行政行為提出質(zhì)疑,并要求其承擔(dān)相應(yīng)后果的責(zé)任追究制度。在定義中不難發(fā)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)制的具體內(nèi)涵包含以下幾點(diǎn):問(wèn)責(zé)的主體與客體、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)后果。　　首先,主體即行政問(wèn)責(zé)的發(fā)問(wèn)人,所謂特定的問(wèn)責(zé)主體包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)兩種。同體問(wèn)責(zé)是指由行政系統(tǒng)內(nèi)部的人員充當(dāng)問(wèn)責(zé)主體,具體包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)、同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等。異體問(wèn)責(zé)則是指由行政系統(tǒng)之外的人員充當(dāng)問(wèn)責(zé)主體對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部人員進(jìn)行的問(wèn)責(zé),具體包括社會(huì)公眾、民主黨派、立法機(jī)關(guān)和大眾傳媒等。客體即被

3、問(wèn)人,簡(jiǎn)而言之就是行政系統(tǒng)內(nèi)的相關(guān)負(fù)責(zé)人,包括各級(jí)政府的各個(gè)職能部門(mén)、政府公務(wù)員、各直屬事業(yè)單位等?！　∑浯?問(wèn)責(zé)范圍即行政主體可以針對(duì)什么樣的行政行為對(duì)客體進(jìn)行問(wèn)責(zé)。除了造成極其惡劣影響的重大過(guò)失行為之外,政府各部門(mén)、人員的錯(cuò)誤決策以及日常服務(wù)公眾過(guò)程中的推諉扯皮、濫用職權(quán)甚至消極態(tài)度都可以被列入問(wèn)責(zé)范圍之內(nèi)。再次,問(wèn)責(zé)程序即如何問(wèn),具體包括被問(wèn)責(zé)人員抗辯的規(guī)定、問(wèn)責(zé)時(shí)限的規(guī)定等。　　最后,問(wèn)責(zé)后果即被問(wèn)責(zé)的相關(guān)負(fù)責(zé)人因不作為或不正確作為被問(wèn)責(zé)后應(yīng)該承擔(dān)的后果,包括公開(kāi)道歉、通報(bào)批評(píng)、撤職免職等?！　?二)委托-代理理論的相關(guān)概念　　委托-代理理論最初隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的逐漸分離而

4、誕生于企業(yè)管理領(lǐng)域,后來(lái)逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支之一。20世紀(jì)70年代以后,這一理論開(kāi)始被一些學(xué)者引入政治學(xué)領(lǐng)域來(lái)研究和闡釋行政權(quán)力的委托-代理關(guān)系,并發(fā)展演變成新公共管理范式理論基礎(chǔ)的重要組成部分,為從委托-代理理論的角度切入,對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展現(xiàn)狀和完善路徑進(jìn)行研究分析奠定了基礎(chǔ)。委托-代理理論的主要關(guān)注點(diǎn)是當(dāng)委托人和代理人在目標(biāo)、利益不一致且信息不對(duì)稱時(shí),如何實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容,使代理成本最小化。即如何保證代理人能夠按照委托人意愿行事并且最終在實(shí)現(xiàn)委托人利益的同時(shí)又能滿足代理人的合理要求?！　∥?代理關(guān)系的分析是委托-代理理論中的重要部分,這一關(guān)系是指作為權(quán)利擁有者的委

5、托人將自身因某些限制而無(wú)法行使的權(quán)利通過(guò)契約的形式雇傭代理人,把權(quán)利讓渡給代理人代行并根據(jù)代理人提供服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量支付相應(yīng)報(bào)酬。簡(jiǎn)而言之,委托-代理關(guān)系就是委托人和代理人以謀求各自利益為目的,以權(quán)利和報(bào)酬為交易籌碼,以契約的形式針對(duì)雙方應(yīng)行使的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)達(dá)成共識(shí)而形成的特殊雇傭關(guān)系。而與一般雇傭關(guān)系不同的是,在委托-代理關(guān)系中代理人擁有極大的自主性,原則上能在目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下自行決策,同時(shí)委托人又很難實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人行為活動(dòng)的有效監(jiān)管。因此,作為經(jīng)濟(jì)人的代理人為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化,有時(shí)會(huì)選擇追求私利而違背契約和委托人的意愿,造成代理?yè)p失。代理?yè)p失的表現(xiàn)有逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)兩種。前者是

6、由于事前的信息不對(duì)稱導(dǎo)致委托人在不清楚代理人真實(shí)情況的情形下錯(cuò)誤地選擇了代理人;后者則是由于事后的信息不對(duì)稱導(dǎo)致在委托-代理關(guān)系成立后,一些道德水平不足的代理人在利益驅(qū)動(dòng)下借助自身的信息優(yōu)勢(shì)侵犯委托人的合法權(quán)益,謀求自身利益最大化。委托-代理理論的觀點(diǎn)表明即便在雙方利益沖突且信息不對(duì)稱的情況下,通過(guò)采取一定措施仍舊可以有效減少代理?yè)p失?！　?三)行政問(wèn)責(zé)制中的委托-代理理論　　1.委托代理關(guān)系　　委托-代理理論在行政問(wèn)責(zé)制中最明顯的體現(xiàn)就在問(wèn)責(zé)主、客體的關(guān)系上,這也是利用委托-代理理論探討行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展問(wèn)題與完善時(shí)最重要的方面,因?yàn)橹骺腕w關(guān)系問(wèn)題是行政問(wèn)責(zé)制中的基本問(wèn)題,影響著其他諸如

7、問(wèn)責(zé)程序、范圍等方面,也決定著行政問(wèn)責(zé)制初衷和價(jià)值目的的實(shí)現(xiàn)程度。而問(wèn)責(zé)主、客體的關(guān)系實(shí)際上就是一種委托-代理關(guān)系,問(wèn)責(zé)主體是委托人,問(wèn)責(zé)客體是代理人,二者之間關(guān)于權(quán)力的委托是行政問(wèn)責(zé)制中主體向客體問(wèn)責(zé)的合法性與合理性。基于問(wèn)責(zé)主體和客體的多元性,二者可以匹配劃分成多對(duì)不同的委托-代理關(guān)系。同體問(wèn)責(zé)角度主要包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的委托-代理關(guān)系、行政機(jī)關(guān)內(nèi)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和下級(jí)行政工作人員之間的委托-代理關(guān)系;異體問(wèn)責(zé)角度包括公