青島市全面推進區(qū)市綜合行政執(zhí)法改革的調研報告

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1、青島市全面推進區(qū)市綜合行政執(zhí)法改革的調研報告　　推進綜合執(zhí)法，是深化行政執(zhí)法體制改革、落實依法行政的重要環(huán)節(jié)。十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”?！　∫?、青島市綜合行政執(zhí)法改革試點基本情況　　2013年10月，按照中央精神以及習近平總書記提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的要求，在青島市政府決策部署下，青島市編委辦會同市法制辦等部門配合指

2、導膠州市、即墨市、市北區(qū)和李滄區(qū)開展綜合行政執(zhí)法改革試點工作。2014年1月正式確定將膠州市的綜合行政執(zhí)法改革試點作為工作重點。膠州市自去年9月份開始推進綜合執(zhí)法試點工作，分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道實行不同內容的行政綜合執(zhí)法職能“6+1”配置模式，即在整合城鎮(zhèn)管理、土地管理、環(huán)境保護、安全生產、食品安全、治安管理6個領域的執(zhí)法權限的基礎上，在城區(qū)街道增加文化管理領域，賦予其7個領域共計130項執(zhí)法權限;在鎮(zhèn)增加畜牧獸醫(yī)領域，賦予其7個領域共計89項執(zhí)法權限。目前試點鎮(zhèn)（街道）“權責統(tǒng)一、相對集中、統(tǒng)籌管理、網格運作”的工作體系基本建立。通過部門職能、人員下沉和執(zhí)法力量整合，基本達到了一件

3、事一個部門管的改革目標，綜合行政執(zhí)法權責關系更加清晰;試點整合隊伍10余支，組建一支數(shù)量達300名左右的綜合性執(zhí)法隊伍，執(zhí)法力量高效統(tǒng)籌;減少了執(zhí)法層級、推行扁平化網格化管理，打破了行業(yè)部門分割、實行一體化執(zhí)法，執(zhí)法效率大幅提升;按照“網格化管理”的要求，將轄區(qū)劃分為若干管理網格，建立分隊巡查、管區(qū)監(jiān)控、村莊（社區(qū)）提報的三級網格化巡查監(jiān)管機制，監(jiān)管范圍得到有效保障?！　《⑼七M綜合行政執(zhí)法存在的深層次問題　?。ㄒ唬┚C合行政執(zhí)法部門與行政主管部門橫向協(xié)調存在一定障礙　　從前期綜合執(zhí)法改革試點的實踐來看，一個執(zhí)法案件涉及眾多協(xié)調環(huán)節(jié)，需要原行業(yè)主管部門積極協(xié)助。但由于綜合執(zhí)法打破

4、了“條條”管理模式，與各行業(yè)上級主管部門不存在管轄和領導關系，出現(xiàn)了具體執(zhí)法工作中協(xié)調不暢的困難，影響執(zhí)法效率?！　。ǘ肮堋迸c“罰”的界限劃分有待明確　　推行綜合行政執(zhí)法試點后，行政主管部門擁有的審批、許可、監(jiān)管權等管理權限與綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法權界定還不夠清晰，現(xiàn)實中確實出現(xiàn)了執(zhí)法權相對集中后，行政主管部門將管理職責推向執(zhí)法終端，“以罰代管”、將壓力過度集中于末端執(zhí)法環(huán)節(jié)，造成新的推諉扯皮?！　。ㄈ﹫?zhí)法行為的規(guī)范化建設需要進一步強化　　綜合行政執(zhí)法集中了分散的多部門的執(zhí)法事項，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程、處罰措施，甚至執(zhí)法文書等都要求各異。在鎮(zhèn)街網格化管理中，缺乏工作量化標準，對

5、巡查頻率、范圍和具體內容沒有明確規(guī)定，對發(fā)現(xiàn)問題如何定性、記錄取證、分類處置、定向上報及問題查找不到位責任追究等沒有具體要求，容易導致網格化巡查頻率不夠、質量不高、發(fā)現(xiàn)問題不及時等問題。　?。ㄋ模﹫?zhí)法隊伍建設需要進一步加強　　綜合執(zhí)法跨行業(yè)跨領域，據(jù)統(tǒng)計當前綜合執(zhí)法試點集中了約1700余項執(zhí)法事項，執(zhí)法隊員需要了解掌握多個領域的法律法規(guī)、政策文件和執(zhí)法流程。而目前執(zhí)法隊伍的綜合素質還遠未達到實際工作的需要，人員結構、人員素質等矛盾亟需解決。　　三、推進區(qū)市綜合執(zhí)法應注意的幾個問題　　我們認為，下一步在全市范圍內推進綜合行政執(zhí)法改革的過程中，應注意以下幾個方面的問題：　?。ㄒ唬┙?/p>

6、決好法律依據(jù)問題　　推進綜合執(zhí)法，最終的方向和目標是在各區(qū)市組建一個專門的綜合執(zhí)法部門，以綜合執(zhí)法部門的名義實施相對集中的行政處罰權;在此基礎上，再將執(zhí)法重心下移至鎮(zhèn)、街道。按照《行政處罰法》規(guī)定，各區(qū)市在組建綜合執(zhí)法部門，合理確定綜合執(zhí)法事項后，將實施方案逐級報請省人民政府批準。在此基礎上實行綜合執(zhí)法，依法實施相對集中處罰權?！　。ǘ┛茖W合理確定綜合執(zhí)法事項　　1、要處理好綜合執(zhí)法的統(tǒng)一性要求與基層實踐復雜性之間的關系。各區(qū)市在推進綜合執(zhí)法改革中，應首先梳理本級政府享有的行政執(zhí)法事項清單，充分聽取鎮(zhèn)（街道）的意見，在本區(qū)市轄區(qū)范圍內取得共識，將全部或大多數(shù)鎮(zhèn)（街道）亟需的行

7、政執(zhí)法事項，確定為本區(qū)市需要集中行使行政處罰權的綜合執(zhí)法事項，確保改革措施符合基層實際。對于個別鎮(zhèn)（街道）亟需的特殊執(zhí)法需求，可以通過區(qū)市相關執(zhí)法部門在鎮(zhèn)（街道）設立派出機構，或者加強執(zhí)法力度的方式解決?！　?、要處理好綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法之間的關系?，F(xiàn)階段，考慮到不能在短時間內大幅提高基層執(zhí)法人員素質和能力，不宜將專業(yè)性太強的行政執(zhí)法權確定為綜合執(zhí)法事項，否則易耗費大量行政成本，降低執(zhí)法效能。各區(qū)市在綜合執(zhí)法事項時，應首先將專業(yè)性不強、易于識別、便于操作的事項納入綜合執(zhí)法范圍?！　?、要將具