當(dāng)前我國(guó)預(yù)算決策過(guò)程之研究

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1、選錄於行政管理論文選輯13輯P.411-430當(dāng)前我國(guó)預(yù)算決策過(guò)程之研究TheStudyofBudgetaryDecisionMakingProcess徐仁輝Jen-HuiHsu摘要本論文首先以多變數(shù)回歸方程式檢驗(yàn)我國(guó)政府預(yù)算規(guī)模的決策過(guò)程是否為理性決策模式；其次，探討當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算決策方式轉(zhuǎn)變，即為了因應(yīng)財(cái)政困難所採(cǎi)行由上而下之決策模式，是否對(duì)於各機(jī)關(guān)概算的編列具顯著的影響力。本研究以問(wèn)卷方式進(jìn)行，分析資訊分配、支出限制、機(jī)關(guān)協(xié)商與決策程序?qū)额A(yù)算決策的影響。前言近年來(lái)，自郝內(nèi)閣至連內(nèi)閣，我國(guó)政府預(yù)算政策有重大的改變，在郝內(nèi)閣時(shí)積

2、極推動(dòng)六年國(guó)建，採(cǎi)取的是擴(kuò)張性預(yù)算政策，八十一年度中央政府赤字佔(zhàn)歲出比曾高達(dá)37.6%。至八十三年度連戰(zhàn)新內(nèi)閣上臺(tái)，預(yù)算政策隨之作一百八十度之轉(zhuǎn)變，預(yù)算編製方式採(cǎi)取「由上而下」（Top-down）的分配方式，並宣佈三年內(nèi)縮減中央政府員額百分之五，當(dāng)年度中央政府歲出預(yù)算以負(fù)0.7%的比率成長(zhǎng)。為何前後兩任內(nèi)閣預(yù)算政策有如此大幅度差異，我國(guó)預(yù)算政策之形成係因應(yīng)財(cái)政狀況及政經(jīng)環(huán)境所作成之理性調(diào)整嗎？本文首先以多變數(shù)迴歸方程式檢驗(yàn)，可能影響預(yù)算規(guī)模之主要財(cái)經(jīng)因素，俾驗(yàn)證我預(yù)算政策之制定是否為理性決策模式。本研究其次以問(wèn)卷方式，針對(duì)各單位預(yù)算機(jī)

3、關(guān)預(yù)算主管官員就近年來(lái)我國(guó)預(yù)算決策過(guò)程著重於以由上而下為主之決策，在此種決策過(guò)程中有關(guān)資訊分配、支出限制、溝通及決策方式等重要因素之影響力。壹、文獻(xiàn)回顧環(huán)顧世界潮流，自一九八０年代起美國(guó)及許多工業(yè)國(guó)家的政府預(yù)算過(guò)程（Budgetaryprocess)即已產(chǎn)生了重大的變革。Caiden(1984)稱(chēng)為新的預(yù)算遊戲規(guī)則（Newrulesofbudgetgame)已出現(xiàn)。Bozeman&Straussman(1982)以為新的預(yù)算過(guò)程並非起源於雷根政府而應(yīng)歸因於1974年美國(guó)通過(guò)之預(yù)算與撥款控制法案（TheBudgetandImpoundm

4、entContrlAct)加強(qiáng)了國(guó)會(huì)對(duì)整體預(yù)算之控制。Schick(1986)則主張經(jīng)過(guò)六０年代的設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算Planning-programming-budgeting)改革與七０年代的零基預(yù)算(Zero-basebudgeting)改革後，新的改革並未發(fā)生，而是被適應(yīng)(Adaptation)所取代，他稱(chēng)利用總體預(yù)算目標(biāo)及財(cái)政規(guī)範(fàn)(Fiscalnorms)來(lái)限制各機(jī)關(guān)預(yù)算需求之作法為總體預(yù)算適應(yīng)(Macro-budgetaryadaptations)。Leloup(1988)稱(chēng)預(yù)算過(guò)程由個(gè)體預(yù)算(Microbudgeting)轉(zhuǎn)換為

5、總體預(yù)算，依他的解釋?zhuān)瑐€(gè)體預(yù)算係指各機(jī)關(guān)的預(yù)算、計(jì)劃與項(xiàng)目皆是由下而上作成決策，總體預(yù)算則是有關(guān)總支出、收入與赤字，以及預(yù)算分配方式皆是由上而下作成決策。Rubin(1992)亦認(rèn)為預(yù)算過(guò)程有更趨於由上而下預(yù)算(Top-downbudgeting)之現(xiàn)象，及預(yù)算過(guò)程更中央集權(quán)化，預(yù)算政策及其總體目標(biāo)在編製各機(jī)關(guān)預(yù)算需求前已預(yù)先設(shè)定，而非如以往由下而上預(yù)算(Bottom-upbudgeting)時(shí)總預(yù)算由各機(jī)關(guān)預(yù)算彙總而成，無(wú)預(yù)先設(shè)定之中央政策來(lái)控制預(yù)算,因此不少學(xué)者認(rèn)為遞增主義已走向衰亡(如Rubin,1989)。在八０年代之前，屬於

6、政府支出穩(wěn)定成長(zhǎng)之期，雖然也有由上而下頒訂之預(yù)算收支方針及預(yù)算政策，惟各機(jī)關(guān)仍處?kù)斗e極主動(dòng)地位，爭(zhēng)取維持其預(yù)算基礎(chǔ)並試圖作適度增加，誠(chéng)如遞增主義(Wildarsky,1964)所描繪的預(yù)算過(guò)程為主要係個(gè)體預(yù)算，即預(yù)算係由部份開(kāi)始再集中形成，以由下而上的方式對(duì)預(yù)算作邊際的調(diào)整，其理由係參與者之穩(wěn)定角色及政治談判，故對(duì)預(yù)算作年復(fù)一年的些微改變。遞增主義之興起係在一九六Ｏ年代中期，代表作有AaronWildavsky(1964)的ThePoliticsoftheBudgetaryProcess與RichardFenno(1966)的TheP

7、owerofthePurse。Wildavsky認(rèn)為預(yù)算決策是遞增的,而非全盤(pán)性考量的,因?yàn)閷?duì)於機(jī)關(guān)預(yù)算幾乎不會(huì)每年皆予以通盤(pán)檢討審查，而僅是根據(jù)上一個(gè)年度的預(yù)算為基礎(chǔ)，針對(duì)增加或減少部分予以特別注意。在穩(wěn)定與可預(yù)測(cè)的預(yù)算決策過(guò)程中，參與者皆扮演著明確的角色，行政機(jī)關(guān)扮演的是積極支持的角色，試圖維持它們的預(yù)算基礎(chǔ)並獲得小幅的增加；立法機(jī)關(guān)則扮演著看守者的角色，為了看緊公眾的荷包，對(duì)機(jī)關(guān)的預(yù)算需求作出刪減。由於是遞增的決策故產(chǎn)生的是遞增的預(yù)算結(jié)果。Davis,Dempster與Wildavsky(1974)的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)以上一年度

8、的預(yù)算數(shù)為基礎(chǔ)，採(cǎi)取固定百分比的增加以形成當(dāng)年度之預(yù)算需求。而國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)(AppropriationCommitees)亦對(duì)於機(jī)關(guān)預(yù)算需求採(cǎi)取固定百分比之刪減，以決定當(dāng)年度之撥款數(shù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織1982年的