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1、歲出額度制對機(jī)關(guān)概算編列的影響力分析ImpactoftheExpenditureQuotatoBudgetPreparationofBureaus徐仁輝（世新大學(xué)行政管理系教授）摘要民國八十四年度起中央政府實(shí)施歲出額度制，加強(qiáng)事前的由上而下規(guī)範(fàn)，可以降低行政院主計處審查各機(jī)關(guān)概算時，談判的「交易成本」。同時設(shè)定各機(jī)關(guān)歲出額度正如同給予「財產(chǎn)權(quán)」般，可避免各機(jī)關(guān)爭奪預(yù)算可能產(chǎn)生的所謂「共同財悲劇問題」。這項(xiàng)新制度實(shí)施迄今對於各機(jī)關(guān)概算的編列是否產(chǎn)生約束力？本文藉由問卷與次級資料分析予以檢討，並提出改進(jìn)意見。關(guān)鍵詞：預(yù)算、基線預(yù)算、支出上限、歲出額度AbstractK
2、eyword:Budget,Base-lineBudgeting,Expenditureceiling,ExpenditureQuota12壹、前言七零年代，經(jīng)過二次石油危機(jī)後，世界主要工業(yè)國家皆面臨預(yù)算赤字與債務(wù)遽增的困境。面對財政困難，許多OECD國家在80年代起開始採行一連串的預(yù)算改進(jìn)措施，包括控制預(yù)算赤字與總支出規(guī)模、支出上限(Expenditureceiling)、基線預(yù)算(Baselinebudgeting)、多年度預(yù)算、預(yù)算編製前的準(zhǔn)備工作等，以加強(qiáng)由上而下的總體預(yù)算控制。(Bozeman&Straussman,1982;Caiden,1984;Le
3、Loup,1988)。其中支出上限以及基線預(yù)算的制度設(shè)計，理論上正如同設(shè)定預(yù)算的「財產(chǎn)權(quán)」(propertyright)，對於行政官僚追求機(jī)關(guān)預(yù)算最大化的行為(Niskanen,1971)，予以適度規(guī)範(fàn)。我國政府預(yù)算在民國八零年代起，因收支出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的差距，造成預(yù)算赤字的持續(xù)擴(kuò)大。中央政府因此於民國八十四年度推出類似支出上限的「歲出額度制」，加強(qiáng)由上而下的概算編列管理。八十八下與八十九年度因精省後，中央政府財政赤字急遽擴(kuò)大，在財政壓力下，行政院主計處更嚴(yán)格執(zhí)行歲出額度制，改革歲出額度的內(nèi)容。為探討歲出額度制實(shí)施迄今對於各機(jī)關(guān)概算編製的影響，本文首先介紹國外有關(guān)支出
4、上限與基線預(yù)算的制度設(shè)計目的與方式；其次，說明我國中央政府歲出額度制的演變與問題。再以九十年度為一分界線，分別以各主管機(jī)關(guān)概算、預(yù)算案與法定預(yù)算數(shù)，以及問卷資料進(jìn)行分析檢討。貳、限制預(yù)算編列的制度設(shè)計在預(yù)算過程中，各機(jī)關(guān)競逐有限預(yù)算資源，各機(jī)關(guān)首長會盡可能爭取最大的機(jī)關(guān)預(yù)算(Niskanen，1971)，否則即為其他機(jī)關(guān)所爭取使用；由於各機(jī)關(guān)的競逐，容易導(dǎo)致預(yù)算的擴(kuò)張與預(yù)算赤字，如同出現(xiàn)「共同財悲劇問題」(Tragedyofthecommons)。所謂的共同財悲劇問題，原係指在缺乏私有財產(chǎn)權(quán)制度下，每一個使用者皆有誘因去過度使用共有的資源，如水資源、牧草、公園或海
5、洋捕魚場等公共資源，最後導(dǎo)致資源的枯竭與破壞。解決共同財悲劇問題的辦法，有強(qiáng)調(diào)「私有財產(chǎn)權(quán)」制度的訂定，或由政府訂定強(qiáng)制遵循的規(guī)則。因此在節(jié)制各機(jī)關(guān)預(yù)算要求的制度設(shè)計上，二十世紀(jì)八零年代末期各先進(jìn)國家陸續(xù)推出的所謂支出上限或基線預(yù)算等制度作法，類似給予各機(jī)關(guān)使用預(yù)算的「財產(chǎn)權(quán)」般，對各機(jī)關(guān)預(yù)算編列予以限制，以克服共同財悲劇問題，避免赤字與預(yù)算規(guī)模的成長12(徐仁輝，民90年)。在財政擴(kuò)張時期，政府預(yù)算決策較偏重由下而上方式，各機(jī)關(guān)只要能提出效益高的計畫，就能獲得預(yù)算，因此係屬於計畫導(dǎo)向。預(yù)算的決策符合遞增主義的描素，以上一年度的預(yù)算為基礎(chǔ)成長。而在財政緊縮時期，預(yù)
6、算決策偏重由上而下的方式，各種財政規(guī)範(fàn)(fiscalnorms)等制度限制主導(dǎo)預(yù)算決策，這些規(guī)範(fàn)包括支出上限、基線預(yù)算、債務(wù)餘額、赤字目標(biāo)、平衡預(yù)算目標(biāo)等(Schick,1986)。一、支出上限大部分OECD國家皆採行支出上限作法，以嚴(yán)格控制各機(jī)關(guān)的預(yù)算需求與成長。支出上限的訂定對機(jī)關(guān)預(yù)算編製的限制，也較以往非財政緊縮時期更具效力。OECD各國在實(shí)施支出上限與目標(biāo)政策各有不同，有的國家係採取強(qiáng)制規(guī)定，上限絕對不可以超過；有的國家則有彈性，一旦國家提出有力需求時，上限是可以推翻的(Schick,1986)。有的國家將支出上限與目標(biāo)政策持續(xù)每年執(zhí)行，有的則視經(jīng)濟(jì)景氣與
7、財務(wù)狀況而有中斷，即有些年度無上限規(guī)定。將支出上限列入預(yù)算程序的有加拿大、丹麥、芬蘭、法國、日本與英國等；將支出上限作策略性運(yùn)用的有澳洲、愛爾蘭、紐西蘭與美國等。各國對支出設(shè)限的範(fàn)圍也有很大的差異，因?yàn)楦鲊鴤€別一些不同的法定支出是無法設(shè)置上限的。以美國1990年預(yù)算執(zhí)行法(BudgetEnforcementAct，簡稱BEA)為例，該法將預(yù)算劃分為互相分開的兩部分：自由裁量(discretionary)支出以及直接(direct)支出與收入，自由裁量支出又劃分三大計畫─國內(nèi)、國際與國防，此類支出指的是需每年撥款的計畫；直接支出與收入則係依法律規(guī)定辦理，如應(yīng)享權(quán)益支
8、出、社會保
