論行政相對人知情權(quán)的法律保障及其限制

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1、論行政相對人知情權(quán)的法律保障及其限制內(nèi)容摘要：我國行政行為中行政相對人知情權(quán)的法律保障尚存在許多不足。因此需要更加重視行政行為中行政相對人知情權(quán)的制度保障，具體體現(xiàn)在行政行為過程外的信息公開制度，過程內(nèi)的閱覽卷宗制度、聽證制度、告知、教示與說明理由制度。關(guān)鍵詞：行政相對人；知情權(quán)；法律保障；法律限制公民知情權(quán)作為一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利已逐漸為人們所了解，政府信息公開更是社會各界關(guān)注的中心，并且其立法問題也開始受到重視。目前行政法學(xué)界主要從信息公開這一點(diǎn)出發(fā)，探討行政相對人的信息權(quán)利和行政主體的信息義務(wù)。而筆者認(rèn)為，行政相對人的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)覆蓋更廣的

2、范圍，并獲得更多形式的法律制度保障。一、行政相對人知情權(quán)概說知情權(quán)（righttoknoentofreason），意即行政主體在做出對公民個(gè)人權(quán)利或財(cái)產(chǎn)有不利影響的決定時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知當(dāng)事人，必須聽取當(dāng)事人的意見，給當(dāng)事人充分稱述自己立場和觀點(diǎn)的機(jī)會，并使當(dāng)事人獲知做出該決定的理由。[12]可見行政聽證制度提供了一個(gè)行政主體與相對人之間進(jìn)行信息交流的渠道，使得相對人廣義上的知情權(quán)（尋求、接受和傳遞信息的權(quán)利）得到了保障。具體而言，聽證制度可劃分為正式聽證和非正式聽證。正式聽證，又稱“審判型聽證”（trial—typehearings），它是一種

3、正式程序（formalprocedures），意指“行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時(shí)和做出行政決定時(shí)，舉行正式的聽證會，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽證記錄做出決定的程序?！狈钦铰犠C，又稱“咨詢型聽證”（reference—typehearings），它是一種非正式行政程序（informalprocedures），是指“行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或做出行政裁決時(shí)，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會，以供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)無須基于記錄做出決定的程序”。[13]在實(shí)證法上，如我國《行政處罰法》就明確規(guī)定，行政主體的案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)在聽

4、證會上公開所掌握的確認(rèn)的違法行為的證據(jù)，并應(yīng)當(dāng)說明給予行政處罰的理由和依據(jù)，使當(dāng)事人事先知曉行政主體將要作的行政處罰決定的全部內(nèi)容，以便讓其充分行使陳述權(quán)、質(zhì)證權(quán)和申辯權(quán)；此法還規(guī)定，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，聽證要公開舉行，即使與行政處罰案件沒有利害關(guān)系的其他群眾，也可參加聽證會。這些都是為了保障行政相對人的知情權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)。（三）告知與教示制度告知與教示都有廣義說與狹義說之分。告知制度廣義說認(rèn)為告知包括的行政事項(xiàng)主要有：1、擬訂行政行為的依據(jù)；2、陳述意見的機(jī)會；3、行政救濟(jì)的途徑和期限。[14]此說實(shí)際上是包含了狹義的教示

5、制度。另一方面，教示制度廣義說認(rèn)為教示制度是指行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之中、之后對行政相對人享有哪些利、應(yīng)承擔(dān)哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他有關(guān)事項(xiàng)，負(fù)有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，若行政主體未履行該項(xiàng)義務(wù)而導(dǎo)致相對人因喪失權(quán)利或未履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的程序制度。[15]筆者認(rèn)為，以上這兩種廣義說由于其范圍過于寬泛，均會造成告知制度與教示制度的理論混淆，其結(jié)果是反而不利于這兩項(xiàng)程序制度在我國建立和完善。因此筆者以為，對告知與教示宜作嚴(yán)格意義上的界定，即采用較為狹義的解釋。具體

6、如下：行政行為的告知，是指行政主體在行使行政職權(quán)過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為。[16]行政行為的告知對行政主體來說是一項(xiàng)法定職責(zé)，對相對人來說是一項(xiàng)獲知行政行為內(nèi)容的法定權(quán)利。因此如果行政主體不履行該法定職責(zé)時(shí)，相對人擁有啟動有關(guān)法律程序，要求行政主體履行告知義務(wù)或者要求復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)予以救濟(jì)的權(quán)利，即請求權(quán)。可見告知僅是一種使相對人了解行政行為內(nèi)容，并依法律法規(guī)進(jìn)一步告知做出該行政行為的理由的制度。教示是指由行政主體就行政程序所涉事項(xiàng)，向行政相對人做出輔導(dǎo)的方式、步

7、驟等所構(gòu)成的一項(xiàng)法律制度。[17]它具有如下幾項(xiàng)特征：1、服務(wù)性。教示是具體化的服務(wù)性程序制度，它促使行政主體給予行政相對人程序知識方面的幫助，減少程序違反或其他失誤而導(dǎo)致的不利后果。2、過程性。教示貫穿于行政全過程：程序之始，教示的運(yùn)用使行政相對人增強(qiáng)對行政主體及自己行為的預(yù)見性以便及時(shí)做出有利于自己的行為或計(jì)劃；程序之中，行政主體主動或就相對人咨詢?yōu)槠涮峁┙忉?、說明；程序之末，通過教示使相對人了解法律救濟(jì)途徑。3、個(gè)案性。教示是在個(gè)案性的行政行為之中進(jìn)行，所處程序的特定性與教示對象的有限性使教示制度具有鮮明的個(gè)案性特征。筆者認(rèn)為告知制度與

8、教示制度之間有以下幾項(xiàng)區(qū)別：1、從思想基礎(chǔ)看，告知制度是傳統(tǒng)行政即有的要求，而教示制度是服務(wù)理念日濃的現(xiàn)代行政的體現(xiàn)；2、從形式來看，告知制度側(cè)重于單方向的信息傳遞