控制預(yù)算規(guī)模之研究

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1、控制預(yù)算規(guī)模之研究徐仁輝本文作者為世新大學(xué)行政管理學(xué)系教授，行政院財(cái)政改革委員會(huì)委員。提要本文介紹OECD國(guó)家在控制預(yù)算規(guī)模方面所進(jìn)行的各項(xiàng)政策與成效，並對(duì)於過(guò)去十年來(lái)臺(tái)灣政府的各項(xiàng)努力予以檢討，參考OECD經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)建議。特別建議制定支出規(guī)?？傮w目標(biāo)，並以十年內(nèi)平衡預(yù)算，進(jìn)行控制歲出成長(zhǎng)率的模擬分析。行政院財(cái)政改革委員會(huì)目前正積極的在進(jìn)行各項(xiàng)研究議題報(bào)告的討論，其中有關(guān)支出類(lèi)議題---「支出規(guī)模總體目標(biāo)的研究」，被列為支出類(lèi)第一個(gè)討論議題。其理由是該計(jì)畫(huà)結(jié)果關(guān)係到欲達(dá)成未來(lái)五至十年內(nèi)平衡預(yù)算

2、目標(biāo)，必須對(duì)於未來(lái)各年度的預(yù)算規(guī)模予以訂定成長(zhǎng)幅度或上限目標(biāo)，以具體政策作為各年度預(yù)算籌編原則，因此備受重視。本文擬先介紹經(jīng)濟(jì)合作暨發(fā)展組織國(guó)家（OECD）的作法與經(jīng)驗(yàn)，再進(jìn)而檢討近年來(lái)臺(tái)灣政府在控制預(yù)算成長(zhǎng)上所作的各項(xiàng)努力，俾提出改進(jìn)之道。最後則試在不同歲入成長(zhǎng)率模擬情況下，歲出成長(zhǎng)率的控制，以作為政府當(dāng)局制定預(yù)算規(guī)模總體目標(biāo)的參考。壹、OECD國(guó)家作法一、控制預(yù)算規(guī)模的政策OECD國(guó)家面對(duì)預(yù)算的成長(zhǎng)與赤字問(wèn)題，各國(guó)所採(cǎi)取的財(cái)政政策，大致歸納有下列數(shù)項(xiàng)：（一）總體目標(biāo)訂定減少預(yù)算赤字的目標(biāo)，例如

3、赤字、支出或收入佔(zhàn)GDP比例，以及未償債務(wù)佔(zhàn)GDP比等。如歐盟會(huì)員國(guó)家對(duì)進(jìn)入歐洲貨幣聯(lián)盟(EuropeanMonetaryUnion)所訂的馬斯垂克條約(MaastrichtTreaty)，即規(guī)定有嚴(yán)格的財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)作為入會(huì)條件，以未償債務(wù)餘額必須降至GDP的60%以下，每年度預(yù)算赤字不得超過(guò)GDP的3%。（二）由上而下的支出控制主要在對(duì)各部會(huì)與機(jī)關(guān)的支出預(yù)算設(shè)置上限。如英國(guó)在預(yù)算籌編前，即由財(cái)政部訂定支出的總額，各機(jī)關(guān)必須在額度內(nèi)分配計(jì)畫(huà)與編列預(yù)算。其他較嚴(yán)格執(zhí)行的國(guó)家，如丹麥、芬蘭、冰島、挪威等。

4、（三）通盤(pán)或特定目標(biāo)的支出刪減由上而下的支出控制有時(shí)適用於通盤(pán)的支出刪減，有時(shí)則針對(duì)特定支出刪減。採(cǎi)通盤(pán)刪減的國(guó)家較少，如芬蘭、澳洲、丹麥等在80年代的作法。大多數(shù)國(guó)家皆對(duì)特定支出計(jì)畫(huà)刪減，惟項(xiàng)目差異甚大，有對(duì)於社會(huì)移轉(zhuǎn)支出刪減者，如德國(guó)對(duì)失業(yè)救助、日本對(duì)年金與醫(yī)療保險(xiǎn)、美國(guó)對(duì)健保與社會(huì)安全。比利時(shí)則對(duì)於教育與公共投資支出刪減；澳洲刪減產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助；義大利、西班牙、與日本則凍結(jié)人事支出；德國(guó)與加拿大更執(zhí)行減薪政策；比利時(shí)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家皆對(duì)國(guó)防支出予以?xún)鼋Y(jié)。（四）民營(yíng)化與出售政府資產(chǎn)包

5、括積極進(jìn)行公營(yíng)事業(yè)的民營(yíng)化，以及公有財(cái)產(chǎn)的出售等。許多國(guó)家將這些出售股票與財(cái)產(chǎn)的收入，用於債務(wù)還本，如澳洲、奧地利、加拿大、法國(guó)、墨西哥、葡萄牙、與英國(guó)等。（五）市場(chǎng)型態(tài)機(jī)制係指將公共財(cái)或服務(wù)予外包民間經(jīng)營(yíng)提供。例如英國(guó)自1992年起進(jìn)行大規(guī)模的政府服務(wù)計(jì)畫(huà)的市場(chǎng)化。（六）重建與次級(jí)政府關(guān)係以及移轉(zhuǎn)權(quán)責(zé)予下級(jí)政府建立新的中央與地方財(cái)政合作關(guān)係，以共同提供服務(wù)。部份國(guó)家則將以往計(jì)畫(huà)型補(bǔ)助改為一般性補(bǔ)助，以提昇補(bǔ)助款的使用效率，如瑞士、芬蘭。少數(shù)國(guó)家將支出負(fù)擔(dān)移轉(zhuǎn)地方政府，如義大利。德國(guó)則重新劃分財(cái)政

6、收支，以強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公平。澳洲與加拿大則減少補(bǔ)助促成地方的財(cái)政改革。（七）租稅改革主要在於擴(kuò)大稅基與提昇租稅制度的效率。大多數(shù)國(guó)家皆檢討租稅減免項(xiàng)目，少數(shù)國(guó)家提高邊際稅率，如美國(guó)、德國(guó)等。部份國(guó)家基於環(huán)保因素提高汽油稅如德國(guó)、英國(guó)、澳洲、丹麥與瑞士等。二、支出總體目標(biāo)OECD各國(guó)在過(guò)去十餘年間對(duì)於支出規(guī)模的總體目標(biāo)皆有所制定，以作為年度預(yù)算籌編的依據(jù)。而其目標(biāo)包括預(yù)算赤字佔(zhàn)GDP比、歲出成長(zhǎng)、預(yù)算平衡目標(biāo)年度、未償債務(wù)餘額佔(zhàn)GDP比等，茲舉例說(shuō)明如次：（一）預(yù)算赤字佔(zhàn)GDP比1.澳洲：1996-19

7、97年度預(yù)算赤字佔(zhàn)GDP比將小於1％。2.奧地利：1998年度預(yù)算赤字佔(zhàn)GDP比將小於3％。3.比利時(shí)：1992至1996年赤字佔(zhàn)GDP比皆須小於3％。4.加拿大：1996-1997年度預(yù)算赤字佔(zhàn)GDP比降為3％。5.法國(guó)：自1995年度起每年度預(yù)算赤字佔(zhàn)GDP比減少0.5％。6.愛(ài)爾蘭：赤字佔(zhàn)GDP比低於3％。（二）歲出規(guī)?；虺砷L(zhǎng)率1.加拿大：計(jì)畫(huà)支出佔(zhàn)GDP比由1994-95年度的16.2％降至1996-1997年度的13.1％。2.德國(guó)：歲出成長(zhǎng)率必須明顯低於GDP成長(zhǎng)率，並進(jìn)行支出刪減。3

8、.冰島：1994年起每年度刪減經(jīng)常實(shí)質(zhì)支出5％，移轉(zhuǎn)支付6％。4.紐西蘭：歲出佔(zhàn)GDP比1997-98年度降為30％；2003-2004年度降為27％。（三）平衡預(yù)算目標(biāo)1.澳洲：1997-1998年度為預(yù)算平衡年。2.冰島：1999年度為預(yù)算平衡年。（四）未償債務(wù)餘額佔(zhàn)GDP比1.比利時(shí)：1996年度未償債務(wù)餘額佔(zhàn)GDP降為60％。2.芬蘭：訂定債務(wù)上限為GDP的70％。3.愛(ài)爾蘭：訂定債務(wù)上限為GDP的60％。4.紐西蘭：1997-1998年度未償債務(wù)淨(jìng)額佔(zhàn)GDP比降至30％；