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1、村級(jí)組織制度安排：理想與現(xiàn)實(shí)的差距及其原因 【作者】賀雪峰【作者簡(jiǎn)介】賀雪峰作者單位中央湖北省荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所湖北荊門市48000【內(nèi)容提要】本文認(rèn)為，造成現(xiàn)實(shí)村級(jí)組織制度安排與成文村級(jí)組織制度安排差距的原因，表面上只是村級(jí)組織成文制度安排不完善，實(shí)質(zhì)上則是在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，村級(jí)組織被賦予了矛盾的功能要求。造成村級(jí)組織成文制度安排與理想制度要求差距的原因，并非成文制度設(shè)計(jì)者不聰明，而是轉(zhuǎn)型時(shí)期的村級(jí)組織天然具有非理想的特征?！菊摹吭谵r(nóng)村，運(yùn)作成本最低，運(yùn)用效率最高的村級(jí)組織即理想村級(jí)組織。理想村級(jí)組織是一種理想的存在狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中的村級(jí)組織制度與理想的村級(jí)組織制度之間存
2、在著重大差距，這種差距分別體現(xiàn)在理想村級(jí)組織制度與成文村級(jí)組織制度和成文村級(jí)組織制度與實(shí)際村級(jí)組織制度兩個(gè)層面，下面，我們對(duì)這兩個(gè)層面的差距及造成這種差距的原因進(jìn)行分析。一、理想村級(jí)組織制度與成文村級(jí)組織制度的差距理想村級(jí)組織制度應(yīng)該滿足：(1)實(shí)際制度與成文制度有較高的一致程度；(2)成文制度本身就是行為模式與制裁手段的結(jié)合；(3)成文制度所規(guī)定的行為模式必須是不相矛盾的；(4)成文制度安排必須充分照顧到非正式制度安排。顯然，村級(jí)組織的這種理想狀況與現(xiàn)實(shí)成文村級(jí)組織制度之間有著十分重大的差距。在現(xiàn)階段，作為實(shí)際掌握并分配公共權(quán)威的村級(jí)組織，主要是村黨支部與村委會(huì)。村黨支部與村委會(huì)的實(shí)
3、際運(yùn)作又分別是以《黨章》和《村委會(huì)組織法》及其它一些成文的規(guī)定與條例為基礎(chǔ)的。依據(jù)《黨章》及《村組法》等成文制度規(guī)定，村一級(jí)作為自治領(lǐng)域，村級(jí)事務(wù)唯一合法的辦事主體是村委會(huì)，村黨支部只是黨內(nèi)組織，雖然是執(zhí)政黨的組織，但它更應(yīng)該起的作用是政治領(lǐng)導(dǎo)、意識(shí)形態(tài)宣傳和表率示范以及支持村委會(huì)進(jìn)行自治工作等，因而不是分配公共權(quán)威的村級(jí)組織。在這里，我們以《村組法》為基礎(chǔ)，來(lái)比較一下村級(jí)組織理想制度與成文制度的差距。從《村組法》來(lái)看，村級(jí)組織成文制度與理想制度的差距表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，《村組法》沒(méi)有滿足行為模式不相矛盾的理想要求。從行為模式上講，《村組法》第二條規(guī)定村民委員會(huì)“向人民政府反映村
4、民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。顯然，此條款給村民委員會(huì)規(guī)定的行為模式是代表村民的利益向人民政府提出要求?？紤]到村委會(huì)是自治組織，村委會(huì)從此條款中獲得的行為模式理應(yīng)是代表村民意志并維護(hù)村民利益要求。同時(shí)，《村組法》第三條規(guī)定“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”。顯然，此條款給村民委員會(huì)規(guī)定的行為模式是應(yīng)積極回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的指令?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村級(jí)并未設(shè)立派出機(jī)構(gòu)這一現(xiàn)實(shí)，村委會(huì)從此一條款中獲得的行為模式理應(yīng)是聽(tīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指令，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)威。假定村委會(huì)代表村民意志與維護(hù)行政權(quán)威這兩方面的行為模式是不同層次，或同層次但不會(huì)尖銳對(duì)立的方面，村委會(huì)就有可能同時(shí)完成這兩種功能要求。
5、然而，在現(xiàn)實(shí)中，特別是在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，村民對(duì)村委會(huì)維護(hù)自己利益的要求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)村委會(huì)維護(hù)自己行政權(quán)威的要求往往不是同層次的，而且還可能尖銳對(duì)立。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政現(xiàn)代化的努力與村民落后的思想狀況之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政提取經(jīng)濟(jì)資源的努力與村民要求減輕負(fù)擔(dān)的要求之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政減弱傳統(tǒng)勢(shì)力影響的努力與村民以家族或宗教為背景抗拒國(guó)家權(quán)威的滲入方面，都是層次相同、方向相反的要求，這些相反的要求具體到村委會(huì)的行為中，就出現(xiàn)了村委會(huì)行為模式的尖銳矛盾。在這個(gè)時(shí)候，無(wú)論村民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)村委會(huì)的制裁手段多么有效，村委會(huì)都無(wú)法同時(shí)完成這兩個(gè)相互矛盾的行為要求，由此造成村委會(huì)應(yīng)該完成的功能與實(shí)際可以完成的功
6、能的差距。當(dāng)然，因?yàn)橹贫仁侄蔚倪x擇，村委會(huì)可以在某些時(shí)候同時(shí)完成兩方面的行為模式或功能目標(biāo)，但這種完成應(yīng)看作是暫時(shí)的局部的均衡，而不是理想狀態(tài)。也就是說(shuō)，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下，這種暫時(shí)的局部的成功，很容易被村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的矛盾所破壞。一旦暫時(shí)的均衡被打破，制度往往就具有不可逆轉(zhuǎn)性，原來(lái)可以實(shí)現(xiàn)兩方面目標(biāo)的村委會(huì)，就僅向或主要向一個(gè)方向發(fā)展自己的行為，并在實(shí)際運(yùn)作中犧牲另一方面的功能目標(biāo)。例如，當(dāng)村委會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民群體的矛盾中采取的中間立場(chǎng)引起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的惱怒，并通過(guò)嚴(yán)厲的制裁手段對(duì)村委會(huì)進(jìn)行了制裁之后，村委會(huì)在以后的行為中必然會(huì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的意志為主導(dǎo)方向。其二，《村組法》沒(méi)有滿足行
7、為模式與制裁手段必須結(jié)合的理想要求?！洞褰M法》規(guī)定了村委會(huì)兩個(gè)主要的行為模式，即“向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”的行為模式和“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”的行為模式?！洞褰M法》第九條和第十一條規(guī)定：“村委會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”?！按迕駮?huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選村民委員會(huì)的成員”。當(dāng)然，這種通過(guò)選免進(jìn)行制裁的手段是一種嚴(yán)厲的制裁手段。村委會(huì)若不依據(jù)村民的意愿行事，村民就可以對(duì)之嚴(yán)厲制裁，此一制裁手段足以保證村委會(huì)
