行政管理學(夏書章)復習重點

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行政管理學1、行政學的歷史演進一、西方公共行政理論的產(chǎn)生和發(fā)展（一）西方公共行政理論產(chǎn)生的歷史背景（1）19世紀末20世紀初歐美主要國家完成了產(chǎn)業(yè)革命；（2）工業(yè)生產(chǎn)取代手工勞動，生產(chǎn)力迅速發(fā)展，人口向城市集中；（3）城市膨脹、政府職能擴大，管理內(nèi)容增加，行政機構(gòu)和行政人員激增；（4）管理科學的產(chǎn)生為行政理論的發(fā)展提供了豐富的研究成果；（5）英國文官制度（meritsystem）、美國三權(quán)分立制公共管理實踐。2、西方公共行政理論的發(fā)展：三個階段（一）傳統(tǒng)管理時期（1900-1930）“科學管理”、“X理論時期”（1）1911年：F.W.泰勒“科學管理”之父，《科學管理原理》：以效率為中心。時間動作分析；工作定額：單位時間里工人完成的工作量；標準化管理：將計劃和執(zhí)行分開，成立“計劃室”，完成標準化管理，工作流程職業(yè)培訓：計件工資制；職能分工：管理階層的出現(xiàn)：所用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離例外原則；勞資雙方精神革命（2）1916年：法國“管理理論”之父，H.法約爾《工業(yè)管理與一般管理》，提出了管理層次和管理幅度關(guān)系理論；法約爾管理14原則：A.分工：減少浪費、增加產(chǎn)出，培訓人員；B.權(quán)力:實行正式的職位權(quán)力和個人權(quán)力的統(tǒng)一，強調(diào)權(quán)責一致；個人權(quán)力，個人的智慧、經(jīng)驗、道德品質(zhì)、領(lǐng)導能力等；40 C.紀律：建立以服從和尊重為基礎(chǔ)的組織和雇員間的關(guān)系，有力的領(lǐng)導，有明確的協(xié)議、審慎的制裁；D.指揮：每個下屬只能有一個上司，雙重領(lǐng)導對權(quán)力、穩(wěn)定、效率將產(chǎn)生負面影響；E.指導：組織只能有一個計劃、一個目標、一個負責人；組織應集中精力，協(xié)調(diào)力量，統(tǒng)一行動；F.利益：個人利益服從整體利益，消除無知、野心、自私和懶惰等人性弱點；G.報酬：合理報酬機制是為了體現(xiàn)雇員的價值以及增強其積性；H.集權(quán)：自上而下進行管理，權(quán)力最終歸屬最高領(lǐng)導者；集權(quán)并不表明制度的好與壞，具有相對性；I.等級鏈：權(quán)力線，組織從上而下形成明確而無間斷的等級、權(quán)力和溝通渠道；表明權(quán)力等級的順序和傳遞信息的途徑。跳板原則：允許橫向進行交往和聯(lián)系，但各方都需同意且上級隨時了解情況才可以，兼顧縱向統(tǒng)一原則和橫向聯(lián)系原則；J.秩序：工作應嚴密安排，形成有序工作規(guī)范；K.平等：人格平等而非職位平等，以此構(gòu)建人際關(guān)系的基礎(chǔ)L.穩(wěn)定：制定穩(wěn)定的用人計劃，進行人力資源開發(fā)；M.主動性：誘導和勸告組織中所有人的積極性和創(chuàng)造性；N.團隊精神：和諧的團隊氛圍，增強凝聚力；法約爾組織原則：15名員工需要1名管理人員，往上各級則均以4：1的比例為基礎(chǔ)，如60人需4個管理人員和1個上司；管理幅度和層次問題；（二）行為科學時期（1930-1960）（1）1927-1932年：哈佛大學E.梅奧《工業(yè)文明中人的問題》，提出行為科學核心內(nèi)容:人際關(guān)系學A.行為科學的由來：1949年美國芝加哥大學，福特基金會資助該?！皞€人行為與人群關(guān)系”研究計劃B.行為科學的發(fā)端：1927-1932年：美國西方電氣公司的“霍桑實驗”a.第一階段：繼電器裝配室和云母剝離室實驗?？陀^物質(zhì)條件（工作環(huán)境、工時長短、身體狀況等）并不是影響勞動生產(chǎn)率高低的原因，工人的情緒；40 b.第二階段：訪談實驗。改善人際關(guān)系，加強信息溝通，參與管理是提升士氣的關(guān)鍵；c.第三階段：繞線機組實驗。證明了組織中非正式組織的客觀存在。行為科學三原理：1、人是社會人，而非僅僅是經(jīng)濟人。2、企業(yè)中普遍存在非正式組織3、領(lǐng)導能力在于正式組織的經(jīng)濟需求與非正式組織社會需求之間實現(xiàn)平衡。（2）1940年：A.H.馬斯洛:需要層次理論；《人類動機理論》1943年（3）1952年：赫茨伯格:激勵保健因素理論（4）1960年：D.麥克雷戈:的“X-Y理論”：反映了人性論的基本問題。《企業(yè)的人性面》X理論：認為人的本性是不誠實、好逸惡勞、不負責的，應以嚴格的規(guī)章制度進行管理；Y理論：認為人的本性并非都是天生厭惡工作、而是勤勞和負責的，關(guān)鍵在于引導發(fā)揮其主動性和積極性。(5）威廉.大內(nèi)：Z理論；（人性善與惡）A.“X理論”和“Y理論”各有千秋，但都失偏頗；B.人既非絕好也非絕壞人是人性和獸性結(jié)合體；C.管理方法應權(quán)變，以適應外界環(huán)境的變化；（6）盧因:團體動力學；（7）弗洛姆:期望紀律模式理論（8）斯金納:強化理論；行為科學時期行政學的特點：A.側(cè)重行政組織內(nèi)部人員的作用，忽視外界環(huán)境對人員的影響；B.注重個別具體的事實研究，忽視整體和系統(tǒng)視角研究；C.把行為科學的研究方法引入行政學，重視人心理和行為的研究；（三）系統(tǒng)理論時期（1960-至今）：“Z理論時期”（1）孔茨：1961年〈管理理論叢林〉，“叢林混戰(zhàn)”，有關(guān)管理的術(shù)語、定義、假設(shè)漫天飛舞，造成了理論價值取向和價值標準的混亂，為整合各種理論，出現(xiàn)了系統(tǒng)理論和權(quán)變理論。40 （2）1964年，伊斯頓：《政治學的革命》制度研究和行為研究同等重要，反對價值中立，主張后行為主義。（3）1937年，貝塔朗菲:提出一般系統(tǒng)論：整合科學管理和行為科學偏頗，用動態(tài)、開放、聯(lián)系的思想和方法取代之，傾向于“原則性”而非“技術(shù)性”。（4）菲德勒：權(quán)變理論，“權(quán)宜通達，應付變化”。在承認系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，否認存在“最佳”的管理理論和方法，一切取決于特定的時間、地點和條件；(5)如下的生態(tài)行政學。3、馬克斯.韋伯（MaxWeber）（合理合法化權(quán)威）“組織理論”之父，官僚科層組織；（一）官僚模型：表明組織設(shè)計的規(guī)范和特點：完整的組織結(jié)構(gòu)、分工與權(quán)責體系、職位穩(wěn)定、人員公開選拔、人員績效管理、非人格化（二)組織的基礎(chǔ)：權(quán)力(1)傳統(tǒng)權(quán)力：世襲而來，來自對傳統(tǒng)文化的信仰和對個人明確而特殊尊重，如英、日的皇室；(2）超人權(quán)力：個人奮斗而來，來自領(lǐng)導者的意志和強制性權(quán)威；政治領(lǐng)袖；宗教領(lǐng)袖（3）法定權(quán)力：選舉而來，來自法律和社會契約；這種權(quán)力構(gòu)成了官僚組織的基礎(chǔ)4、生態(tài)行政學（行政管理是生態(tài)行政學）生態(tài)系統(tǒng),政府和環(huán)境的互動和動態(tài)平衡；（一）高斯（首先提出）：1936年《美國社會與公共行政》；1947年《公共行政的政界》（二）雷格斯1961年《生態(tài)行政學》：生態(tài)模式集大成者劃分各國行政模式，40 融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式；棱柱型的過渡行政模式；繞射型的工業(yè)型三類，各國應結(jié)合國情選擇；5、菲德勒：權(quán)變理論，“權(quán)宜通達，應付變化”。在承認系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，否認存在“最佳”的管理理論和方法，一切取決于特定的時間、地點和條件；6、中國近現(xiàn)代的行政理論孫中山：“五權(quán)分立”：立法、行政、司法、考試、監(jiān)察；7、行政環(huán)境一、行政環(huán)境的含義（行政生態(tài)學基本思想）影響行政系統(tǒng)生存和發(fā)展的要素的總和，即各種直接或間接影響行政系統(tǒng)性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能及運行方式的各種因素的總和。其內(nèi)容包括：（1）行政環(huán)境是指對行政系統(tǒng)產(chǎn)生各種影響的環(huán)境要素的總和；（2）行政環(huán)境與行政系統(tǒng)之間的聯(lián)系具有多樣性；（3）行政環(huán)境的具體性和差異性。二、行政環(huán)境的特征（1）廣泛性：氣候、資源、人口、民族，階層、傳統(tǒng)、科技；（2）復雜性：要素之間交叉，關(guān)聯(lián)復雜；（3）差異性：國家間、地區(qū)間、部門間的差異；（4）多變性：行政系統(tǒng)內(nèi)外部各種要素變化；8、里格斯的行政生態(tài)學說一、行政生態(tài)學研究范圍（1）探討各國特有社會文化及歷史因素如何影響和塑造該國的公共行政；（2）各國公共行政如何影響該國的社會變遷與發(fā)展。二、三大行政模式分類40 （1）融合型(FusedModel)的農(nóng)業(yè)型行政模式A.經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；B.行政活動以土地為基礎(chǔ)；C.土地的分配和管理是政府的重要事務；D.官僚的職位重于行政政策本身；E.行政風范帶有濃重的親族主義色彩；F.流行世卿世祿的行政制度；G.政治與行政合一，行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階級；H.政府與民眾溝通較少；I.行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一。“融合性行政模式”：行政行為與立法、司法等其他社會行為混雜在一起，猶如一道道白光折射后匯集為一點，社會沒有明細的分工，行政效率極為低下。（2）衍射型(DiffractedModel)的工業(yè)社會行政模式A.經(jīng)濟基礎(chǔ)是美國式的自由經(jīng)濟或前蘇聯(lián)式的管制經(jīng)濟B.民眾有影響政府決策的渠道，政府與民眾關(guān)系密切；C.行政風范體現(xiàn)平等主義、成就導向和對事不對人原則；D.高度的社會流動，溝通渠道發(fā)達；E.社會高度專業(yè)化，行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。“衍射型行政模式”：政府職能分工明確、職責清晰，行政機構(gòu)完善、細致，各司其職，講求行政效率和科學性。（3）棱柱型(PrismaticModel)的過渡行政模式A.同時具有農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會行政形態(tài)的一些特征；B.政府的制度、法規(guī)不能實際起到約束和規(guī)范作用，傳統(tǒng)社會的行政特性仍具有很大影響力；C.傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)重疊存在。9、（一）“東亞經(jīng)濟奇跡”后發(fā)展國家政府行政職能擴展創(chuàng)造的經(jīng)濟奇跡（1）東亞“儒文化圈”：普遍的政府主導型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。40 （2）“官－產(chǎn)－學”一體化經(jīng)濟發(fā)展和運行機制：政府制定經(jīng)濟計劃和產(chǎn)業(yè)政策、實行金融與價格管理、確定外資外貿(mào)體系等。（3）“良性互動”：政府的公共政策得到了民眾支持。成功經(jīng)驗：后起工業(yè)化國家和地區(qū)只有在強大的政府即既有權(quán)威又具有卓越政策制定和政策執(zhí)行能力政府的基礎(chǔ)上，實行政府主導或指導型的、政府與市場相結(jié)合的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟政策，實行適度的政—經(jīng)分離，才有可能在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長和社會財富的快速積累，實現(xiàn)國家經(jīng)濟的現(xiàn)代化（二）“東亞金融危機”后發(fā)展國家政府行政職能的糾正（1）反映了“傳統(tǒng)”向“現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)換過程中的深刻矛盾（2）高估了國際金融資本對發(fā)展本國經(jīng)濟的意義，忽視了經(jīng)濟全球化對后發(fā)展中國家的消極影響，“羅爾斯”。（3）“東亞金融危機”事實上是“公共政策”的危機，缺乏靈活性。（4）“公共選擇”理論的合理性：政府同樣存在難以克服的缺陷選擇就意味著放棄，不選擇也是一種選擇，選擇的只是一種不選擇。如選擇“發(fā)展汽車項目”與“環(huán)境保護項目”10、行政職能的涵義涵義:行政管理主體行使國家行政權(quán)力，依法對國家事務、社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務進行管理所所承擔的職責和任務。即政府應“管什么”。行政職能反映了政府管理活動的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式，是建立行政組織的基本依據(jù)，是行政管理學研究的起點。11、行政職能體系（一）行政管理的基本性職能(1)政治職能：專政與民主40 (2)經(jīng)濟職能：對社會經(jīng)濟建設(shè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調(diào)、提供服務和檢查監(jiān)督?！敖?jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。(3)文化職能：教育、科學文化。(4)社會職能：公共管理、社會保障與人口管理、環(huán)境保護（二）行政管理的運行職能（程序性行政職能）(1)計劃職能（決策職能）確定行政目標、任務，并設(shè)計實現(xiàn)目標的方案、步驟和方法?！俺绦蛐詻Q策”和“非程序性決策”（戰(zhàn)略性決策）(2)組織職能建立行政組織機構(gòu)，確定職位和職權(quán)，選拔、配備工作人員，對人、財、物資源要素進行整合與管理。(3)協(xié)調(diào)職能協(xié)調(diào)行政組織之間、組織與個人之間、人員之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)各項行政管理活動之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)行政組織與其他組織之間的關(guān)系?！懊芘c沖突管理機制”(4)控制職能按行政計劃標準衡量計劃完成情況并糾正執(zhí)行偏差，確保目標的實現(xiàn)，包括前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。行政職能的其他分類（一）按功能的屬性(1)統(tǒng)治性職能：一個階級統(tǒng)治其他階級(2)保衛(wèi)性職能：國家安全、社會穩(wěn)定（3)管理性職能：管理國家和地方經(jīng)濟、文化教育、環(huán)境保護等。(4)服務性職能：創(chuàng)辦公共事業(yè)，開展各種形式的服務。（二）按作用手段的不同(1)立法性職能：委托行行政立法權(quán)(2)行政性職能：推行政令和對社會公共事務進行有效管理(3)司法性職能：調(diào)解和仲裁現(xiàn)代行政職能擴張帶來了“行政國家”現(xiàn)象。“行政國家”：行政國家是指人類社會發(fā)展到這么一個階段—國家行政40 權(quán)滲透到人們社會生活的各個領(lǐng)域，人們在其生命的整個過程中離不開行政機關(guān)，行政機關(guān)的行為成為影響人們生命、財產(chǎn)、自由和國家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。“行政國家”現(xiàn)象，以政府“有形的手”來彌補市場機制的不足與失靈，為資本主義經(jīng)濟活動創(chuàng)造條件和提供穩(wěn)定的社會環(huán)境，包括就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護、交通以及住房等?，F(xiàn)象：(1)行政機構(gòu)和行政人員大量增加(2)行政職能大為擴張(3)行政權(quán)力大為膨脹　(4)行政自由裁量大為增加研究行政管理學的前提——行政職能12、約翰.羅爾斯的“正義理論”解決公民政治支配權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)、表達權(quán)該如何得以實現(xiàn)和保障。羅爾斯：解析人權(quán)自由與平等的不可調(diào)和的矛盾，提出正義至上理論。普遍的正義理念高于一切價值，正義是社會制度的首要道德，正義來自于不受任何利益制約的個人自由權(quán)，正義不應建立在特定的利益至上，不能為了公共利益而犧牲個人權(quán)利。13、行政組織的概念——有目的的設(shè)計活動（現(xiàn)行行政組織合法性權(quán)威在馬克思韋伯的基礎(chǔ)上產(chǎn)生）主要指政府的機構(gòu)實體，是為了實現(xiàn)行政目標而按照一定權(quán)責關(guān)系組合在一起的具有合理結(jié)構(gòu)的公共管理活動群體。它是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。（1）靜態(tài)：為執(zhí)行國家的行政事務而依法建立的行政機關(guān)體系。（2）動態(tài)：為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。我國行政組織：中央人民政府和地方各級人民政府14、行政組織的特性（一）政治性與公共性40 (1)政治性：維護統(tǒng)治階級利益，維持階級統(tǒng)治秩序，是國家行政組織的本質(zhì)特性。(2)公共性：行政目標在于實現(xiàn)公共利益，行政活動是一種公共活動，行政人員是公職人員。（二）法制性與權(quán)威性(1)權(quán)威性：以國家法律、權(quán)力為依托，具有普遍的約束力和權(quán)威性。(2)法制性：（1）行政組織的建立、行政權(quán)力獲取，必須基于法律法規(guī)的規(guī)定；（2）行政權(quán)力行使的范圍和內(nèi)容，必須嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定；（3）行政程序和方式，必須嚴格遵守法律法規(guī)的規(guī)定；（4）行政組織必須對行政行為承當法律責任。（三）系統(tǒng)性和動態(tài)性(1)系統(tǒng)性：以部門化和專業(yè)化為特征的權(quán)責體系，以組織功能為基礎(chǔ)，設(shè)置相應組織機構(gòu)，形成縱橫交錯且有制約和隸屬關(guān)系的行政組織體系。(2)動態(tài)性：社會環(huán)境變化，行政職能變化，行政組織動態(tài)調(diào)整。15、行政組織的結(jié)構(gòu)一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)（一）直線式結(jié)構(gòu)，縱向分工形成的行政組織層級制。優(yōu)點：事權(quán)集中、權(quán)責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制缺點：專業(yè)化分工不足、行政首長管理過多、事務繁重?？v向結(jié)構(gòu)下的行政機構(gòu)設(shè)置問題：管理層次與管理幅度的關(guān)系（區(qū)分橫?？v向）管理層次：行政機關(guān)設(shè)置多少等級的工作部門，這取決于工作量。層次必須適當。管理幅度：一級行政機關(guān)或一名領(lǐng)導者直接領(lǐng)導和指揮下級單位或工作人員的數(shù)量。管理層次與管理幅度成反比（二）管理層次的原則（1）層級節(jié)制原則。下級服從上級的領(lǐng)導40 （2）層管理原則。上層機關(guān)或領(lǐng)導之管下一層級。同時，保留對例外事件的控制。（三）決定管理幅度的因素（1）管理者和被管理者的性格、知識、專業(yè)、技能、精力、經(jīng)驗、性別、年齡、作風等；（2）組織的正式或非正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計劃、程序；如人際關(guān)系、工作氛圍等；（3)社會的總體發(fā)展水平、社會對組織的需求等；二、橫向組織結(jié)構(gòu)（職能式結(jié)構(gòu)）職能的橫向分工就構(gòu)成了行政組織的橫向結(jié)構(gòu)?！靶姓M織的部門化”行政組織橫向結(jié)構(gòu)如何劃分才更科學？優(yōu)點：分工明確、專業(yè)化程度高，減輕首長負擔。缺點：事權(quán)分散，溝通、協(xié)調(diào)困難。16、省直管縣改革的討論與分析一、“地級市”的由來與尷尬角色（1）“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的，地區(qū)作為省的派出機構(gòu)，最初是為指導縣里的工作而設(shè)立的，后來為了加快城鎮(zhèn)化進程，才演變?yōu)槭?，開始對縣進行管理。1982年，中共中央第51號文發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市領(lǐng)導縣體制的通知，首先在江蘇省試點，1983年在全國試行。隨后中央又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并把此作為1983年地方政府改革的一項重要內(nèi)容。從此，市管縣體制開始在全國范圍內(nèi)推行。（2）《憲法》中沒有地級市的概念；二、市管縣體制的弊端（1）市管縣體制違背憲法規(guī)定，不利于“依法治國”理念的貫徹與執(zhí)行（2）市管縣體制阻礙了縣域經(jīng)濟發(fā)展，地級市成為“抽水機”40 在目前財政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下，地級市成了抽水機，為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，一些大項目也安排在市區(qū)，從而城鄉(xiāng)差距越來越大。市管縣體制導致市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象。中心城市利用其強勢地位，不斷截留省級下放的各種權(quán)力，同時下侵縣級的各種權(quán)益，縣發(fā)展受到很大抑制。(3)縱向?qū)蛹壴龆?，成本增加市管縣體制增加了行政機構(gòu)，擴編了行政人員，現(xiàn)在實行市管縣的地方，地改市增設(shè)了機構(gòu)、擴大編制?！拔逄装嘧印迸潺R。這是“市管縣”體制帶來的政府機構(gòu)膨脹之一中國大陸26個省和自治區(qū)，地級市的平均次級行政單位只有8.5個，在市管縣的體制下，市級機構(gòu)多是起上傳下達作用；多了一個環(huán)節(jié)，不利于政令的暢通。在地級市這一級，形式主義、文牘主義問題突出。三、省直管縣的動力(1)壯大縣域經(jīng)濟，擴大內(nèi)需的必然要求目前，我國縣域經(jīng)濟占國家經(jīng)濟總量的50%以上，人口超過70%，土地面積占90%?？h域經(jīng)濟比重以及在擴大內(nèi)需方面的作用舉足輕重，但潛力卻沒有發(fā)揮出來。縣級權(quán)力不完整，要調(diào)動其積極性，必須進行權(quán)力下放，促成強縣擴權(quán)，助推小城鎮(zhèn)發(fā)展。(2)解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大能更好地帶動農(nóng)村發(fā)展，實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，解決農(nóng)民就業(yè)問題、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題，逐漸把農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?3)增強縣級政府公共服務能力的需要公共服務均等化要求縣級政府承擔更大的公共服務，省管縣體制能夠切實增強縣級政府的財政實力，增強提供公共服務的能力。四、目前省管縣體制的四種形式(1)兩級管理型（沒有地級市的模式）：北京、上海、天津、重慶、海南等地。(2)全面管理型：40 省級政府對財政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和轉(zhuǎn)款的分配、財政決算、收入報解、資金調(diào)度、債務管理等財政管理各方面全部實行省對縣的直接管理。以浙江、湖北、吉林為代表。(3)部分直管型：對轉(zhuǎn)移支付、轉(zhuǎn)狂分配及資金調(diào)度等省對縣補助資金分配等方面實行省直管縣，以山西、遼寧、河南為代表。(4)省市共管型：省級財政在分配轉(zhuǎn)移支付等補助資金時，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時，仍以省對市、市対縣方式辦理。同時省級財政加強對縣級監(jiān)管。五、省直管縣體制改革的困難(一）利益的重新調(diào)整與權(quán)力的重新分配（1）中央和省領(lǐng)導支持，省廳級部門對權(quán)力下放比較擔心，地市普遍不愿表態(tài)；（2）經(jīng)濟發(fā)達縣和經(jīng)濟落后的縣比較希望改革，以獲得更大發(fā)展；（3）經(jīng)濟發(fā)展水平中等的縣較復雜。（二）縣級干部晉升問題縣級干部晉升臺階變少，干部應該如何調(diào)整與配置問題。如：縣委書記往哪里升遷問題”。（三）干部分流問題17、行政組織理論（起源、發(fā)展）古典行政組織理論一、代表學派與觀點（一）泰勒科學管理組織理論（1）組織中管理者的計劃職能和工人的作業(yè)職能相分離；（2）組織管理職能的專門化；（3）組織管理中的“例外原則”；（4）建立標準化、規(guī)范化的工作方式，提高組織效率（二）法約爾、古立克為代表的行政組織管理理論（1）管理五要素說：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制；（2）組織管理14條原則：分工協(xié)作、權(quán)責一致、命令統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、整體利益、報酬公平、秩序、平等、主動性及集體精神等。40 （三）韋伯為代表的官僚制組織理論（1）理想組織模型——“官僚制模型”（2）官僚制組織特征：組織成員分工明確；報酬、晉級和提薪取決于個人能力和表現(xiàn)；層級節(jié)制；“非人格化”管理；以文件“檔案”管理為基礎(chǔ)。二、古典行政組織理論特點（1）從制度規(guī)范的角度研究行政組織，提出規(guī)范性的行政組織原則；（2）以“效率”為行政組織建設(shè)目標；（3）對行政組織進行內(nèi)部靜態(tài)研究。新古典組織理論（一）代表人物與學派（1）梅奧為代表的人際關(guān)系學派a.人是“社會人”；b.組織中存在以情感為紐帶的“非正式組織”；c.組織管理必須注重人的行為、動機研究，激勵成員的積極性。（2）巴納德為代表的組織平衡理論a.對組織定義：由兩個或兩個以上的人有意識地進行協(xié)調(diào)活動的系統(tǒng)。b.組織平衡理論：組織的存續(xù)取決于成員對組織的貢獻與組織對成員的滿足程度的適當平衡。c.非正式組織理論：非正式組織對正式組織既有促進作用，也有限制作用。（3）西蒙為的有限理性決策理論“管理就是決策”a.組織的基本功能就是決策，有效的組織應以正確的決策為基礎(chǔ)；b.組織決策的目標是追求“滿意化決策”；c.成員參加組織的動因主要是組織對成員個人的利益實現(xiàn)有著誘因；d.組織的影響方式是權(quán)威、組織成員的忠誠、信息溝通等（二）新古典組織理論特點（1）以研究組織中的人的問題為中心；（2）動態(tài)角度研究人的行為對組織的影響及其相互關(guān)系；40 （3）引入社會實證研究方法?，F(xiàn)代組織理論20世紀60年代以來，在系統(tǒng)論、控制論、信息論基礎(chǔ)上產(chǎn)生的組織理論。一、代表學派與觀點（一）卡斯特、羅森茨韋克的系統(tǒng)與權(quán)變組織理論（1）組織是一個開放的系統(tǒng)；（2）組織是一個整體系統(tǒng)；（3）組織的權(quán)變理論：外部環(huán)境的動態(tài)性要求組織進行權(quán)變管理。（二）高斯、里格斯的行政生態(tài)理論（1）行政生態(tài)塑造行政組織，行政組織發(fā)展行政生態(tài)。（2）三種行政組織模式：融合型組織、菱柱型組織、衍射型組織（3）行政組織模式影響因素：社會經(jīng)濟機制和生產(chǎn)力水平、社會溝通網(wǎng)絡、政治制度、社會結(jié)構(gòu)和認同意識。（三）彼得·圣吉的學習型組織理論1991年，《第五項修煉—學習型組織的藝術(shù)與實務》新型組織應注重5個方面的修煉：（1）自我超越；（2）改善心智模式；（3）建立共同愿景；（4）團體學習；（5）系統(tǒng)思考第五項修煉——系統(tǒng)思考是尋找解決根本問題的前提。學習是組織生命的動力和源泉，學習型組織是扁平式組織結(jié)構(gòu)，采用開放式管理方式，領(lǐng)導者即使指揮者，又是教師和仆人。（四）巴拉密的“柔性組織”概念柔性：是指干不同的活或適應需求變化的能力（1）柔性組織設(shè)計的基礎(chǔ)要素：多級組織；二元系統(tǒng)；面向一線員工；全球化經(jīng)營思想；能力型組織和多面手員工；半滲透邊界。（2）柔性組織：源于權(quán)變理論思想，指出激發(fā)創(chuàng)造力和關(guān)心知識是柔性組織設(shè)計的基本立足點?；窘Y(jié)論西方行政組織理論發(fā)展脈絡：40 “重視組織制度規(guī)范——強調(diào)對人和組織行為的研究——提出對組織進行宏觀、綜合性研究”18、行政權(quán)力一、行政權(quán)力：是政治權(quán)力的一種，它是國家的政治機關(guān)通過一定的程序授予行政機關(guān)的一種用于行政管理和公共管理的強制性力量。其內(nèi)涵包括：(1)主體：國家行政機關(guān)及其工作人員；(2)目標和任務：通過貫徹執(zhí)行國家意志,履行國家行政職能，管理國家和社會公共事務，實現(xiàn)公共利益。(3)作用方式：依靠影響力推行政令；(4)客體：具有普遍性，居民及其所組成的各種社會組織；“行政權(quán)力限度”：行政權(quán)力在規(guī)范和調(diào)控社會公共事務的同時，一般不涉足社會組織的內(nèi)部事務和社會成員的私人事務。（不干涉私域領(lǐng)域）二、行政權(quán)力的類型根據(jù)行政權(quán)力受約束程度劃分（1）羈束行政權(quán)力：行使范圍、程度和方式均受到法律法規(guī)嚴格限制的行政權(quán)力;（2）自由裁量行政權(quán)力：法律只規(guī)定了行政權(quán)力的邊界，對于在什么情況下將行政權(quán)力行使到何種程度則由行政機關(guān)和行政人員自行斟酌決定。根據(jù)行政行為模式劃分（1）行政立法權(quán)：行政機關(guān)享有的依法制定和發(fā)布具有普遍約束力的規(guī)范性文件的權(quán)力；（2）許可批準權(quán)：給予某種活動許可或批準的權(quán)力；（3）行政確認權(quán)：對某種事實或資格予以證明的權(quán)力；（4）行政監(jiān)察監(jiān)督權(quán)：對公民、法人遵守法律、行政命令的檢查和監(jiān)督權(quán)力；(5)行政制裁權(quán)：對違法行為給予處罰的權(quán)力；(6)行政強制權(quán)：不履行法定義務的公民、法人采取強制措施，迫使其履行法定義務、遵從命令的權(quán)力；(7)40 行政司法權(quán)：依法對某些糾紛或爭議進行裁決的權(quán)力，如：行政仲裁權(quán)、行政復議權(quán)。三、行政權(quán)力的人格化在行政權(quán)力分配中，權(quán)力與人的結(jié)合是關(guān)鍵的一環(huán)。這種結(jié)合過程是行政權(quán)力人格化的過程。行政權(quán)力人格化使得濫用職權(quán)的現(xiàn)象不可避免。馬克斯.韋伯認為，行政管理須采取合理的形式主義，用義務的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個人制度的規(guī)則取代個人號令，以對法和制度規(guī)范的服從取代對個人命令的服從。四、集權(quán)制優(yōu)點與缺點優(yōu)點：目標一致，政令統(tǒng)一；指揮靈便，行動迅速；事權(quán)集中，責任明確；層級節(jié)制，統(tǒng)籌兼顧；政策執(zhí)行效率高。缺點：管理單一、僵化，適應環(huán)境能力差，忽視地方差異，不利于地方積極性發(fā)揮，容易出現(xiàn)形式主義和官僚主義等。五、分權(quán)制優(yōu)點與缺點：優(yōu)點：防止決策獨斷專行，有利于決策科學化、民主化；有利于調(diào)動地方積極性和主動性，因地制宜。缺點：職責不清，相互推諉，效率低下，地方主義問題突出等。中央集權(quán)制是我國行政體制的實質(zhì)和主體，地方分權(quán)制或地方自治是這一體制的必要補充和實現(xiàn)形式。要堅持“中央和地方都要徹底執(zhí)行民主制”基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制。六、首長制和委員會制（一）首長制：是指行政領(lǐng)導機關(guān)的最高和最后決策權(quán)掌握在一人（首長）手中，并且由此人對行政領(lǐng)導機關(guān)的決策負責。優(yōu)點：事權(quán)集中，責任明確；決策迅速，指揮統(tǒng)一等缺點：容易形成專權(quán)和獨斷，產(chǎn)生腐敗等。（二）委員會制：行政領(lǐng)導機關(guān)的最高和最后決策權(quán)掌握在兩個以上的人（委員會）的手中，并由他們共同為行政領(lǐng)導機關(guān)的決策共同負責。優(yōu)點：群策群力，決策科學化較強，相互監(jiān)督，防止權(quán)力壟斷缺點：責任分散，協(xié)調(diào)困難，決策緩慢等。我國實行行政首長負責制40 （1）行政首長負責本級政府或本部門的工作，重大事務由行政首長最終決策；（2）各級政府或部門都有一個行政首長領(lǐng)導下的領(lǐng)導機關(guān)（領(lǐng)導班子）；（3）本級政府或部門的重大決策，需經(jīng)領(lǐng)導機關(guān)全體成員集體討論，行政首長要尊重集體討論的意見。行政國家——20世紀行政權(quán)力發(fā)展的獨特現(xiàn)象（行政國家現(xiàn)象）行政國家的含義從發(fā)達國家開始，在世界范圍內(nèi)逐漸出現(xiàn)一種普遍的現(xiàn)象，即行政權(quán)力的急劇擴張，公共事務的擴張帶來了公共利益的擴大化，行政機構(gòu)和行政自主權(quán)明顯增大，出現(xiàn)行政國家現(xiàn)象。19、領(lǐng)導與管理（行政領(lǐng)導）一、尼克松《領(lǐng)導者》中對領(lǐng)導本質(zhì)的闡述：“長久以來美國國內(nèi)有一種普遍的看法，即這個國家真正需要的是找一個最高級的企業(yè)家來管理政府，找一個業(yè)經(jīng)事實證明卓有成效地管理大型企業(yè)的人。”但他認為二者有本質(zhì)的不同，領(lǐng)導國家需要思想，必須既能說服人們，又能感動人們，領(lǐng)導者可以創(chuàng)造新事物，領(lǐng)導者代表的是明天?！肮芾砣藛T的目標是把事情辦妥，領(lǐng)袖人物的目標則是去做應該做的事?！薄皞ゴ蟮念I(lǐng)導是一種特有的藝術(shù)形式：既需要超群的力量，又需要非凡的想象力?！倍⑿姓I(lǐng)導概念指在公共行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導個人或領(lǐng)導集體，依法行使行政權(quán)力，運用各種方法和手段，有效地影響部屬，以共同實現(xiàn)行政目標的行為過程。行政領(lǐng)導過程本身是一個社會組織系統(tǒng)，它由行政領(lǐng)導者、被領(lǐng)導者和行政領(lǐng)導環(huán)境有機組合而成。三、行政領(lǐng)導的特征(一）統(tǒng)一性（1）行政領(lǐng)導是整個國家機器正常運行的核心部分；40 （2）行政領(lǐng)導是國家管理活動中最具直接性、時效性的活動，具有高度的統(tǒng)一性，即統(tǒng)一政令、統(tǒng)一行動。我國在行政領(lǐng)導體制上規(guī)定實施行政首長負責制（二）執(zhí)行性（1）行政機關(guān)的執(zhí)行性地位決定了行政領(lǐng)導具有執(zhí)行性特征；（2）政黨政治時代，國家政權(quán)由執(zhí)政黨掌握，行政領(lǐng)導必須執(zhí)行執(zhí)政黨的決定，接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導。（三）政治性依據(jù)體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志和利益的法律規(guī)定來行使行政權(quán)力，實行國家的政治統(tǒng)治。（4）一般性特征：權(quán)威性、強制性與合法性。四、行政領(lǐng)導者的責任行政領(lǐng)導者基于職權(quán)在行政上應負有的責任或應盡的義務，以及違法法定義務所引起的必須承擔的法律后果。其內(nèi)容包括：（1）政治責任（領(lǐng)導責任）；（2）工作責任（崗位責任）；（3）法律責任（承擔法律責任或法律后果）五、行政領(lǐng)導者的產(chǎn)生方式（一）選任制通過被領(lǐng)導者或被領(lǐng)導者代表選舉產(chǎn)生行政領(lǐng)導的制度，選舉方式有直接選舉、間接選舉；等額選舉、差額選舉等。體現(xiàn)權(quán)威性和公正性。（二）委任制（任命制）依法由行政機關(guān)的首長或主管部門經(jīng)過考察了解，直接任命所需人員以某種領(lǐng)導職務的制度。優(yōu)點：權(quán)力集中、責任明確、指揮統(tǒng)一、不受牽制、行動迅速、簡便易行。（三）考任制由專門的機構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標準，按照公開考試、擇優(yōu)錄取的程序產(chǎn)生行政領(lǐng)導的制度。優(yōu)點：廣開才路、擇優(yōu)錄取、公開平等。（四）聘任制指根據(jù)工作需要，通過簽訂合同的方式選用外部人員在一定的任期內(nèi)擔任一定的行政領(lǐng)導職務的制度。優(yōu)點：廣納賢才，促進人才合理流動，優(yōu)化人力資源配40 置。六、行政領(lǐng)導方式（一）含義指行政領(lǐng)導者在行政領(lǐng)導活動中所采取的形式、程序和方法，行政領(lǐng)導遵循的比較穩(wěn)定的領(lǐng)導模式。影響因素有：行政組織特點、任務、環(huán)境、領(lǐng)導體制、領(lǐng)導者素質(zhì)等。（二）行政領(lǐng)導方式類型1、根據(jù)行政權(quán)力運用的不同方式和程序劃分（1）專斷式領(lǐng)導方式（2）民主式領(lǐng)導方式（3）放任式領(lǐng)導方式2、根據(jù)領(lǐng)導的不同側(cè)重點劃分（1）以事為中心的領(lǐng)導方式以任務為中心的領(lǐng)導方式，重視工作效率，以工作質(zhì)量和效率評價工作人員的績效（2）以人為中心的領(lǐng)導方式強調(diào)以人為本，尊重部屬的人格，比較民主、寬容，注重工作人員的情緒和積極性。（3）人事并重的領(lǐng)導方式既強調(diào)人，又強調(diào)任務3、根據(jù)對行政權(quán)力的控制程度劃分（1）集權(quán)式領(lǐng)導方式權(quán)力集中，指揮統(tǒng)一，缺乏授權(quán)，事必躬親，對部屬缺乏信任。（2）分權(quán)式領(lǐng)導方式領(lǐng)導者只決定總目標、有關(guān)政策和應完成的任務，不過問完成任務的細節(jié)和方法，分工明確、職責清楚。（3）均權(quán)式領(lǐng)導方式領(lǐng)導者與工作人員權(quán)力、職責劃分明確，分工負責，分層負責，工作人員在自身職責范圍內(nèi)具有自主決策權(quán)和處置權(quán)。七、領(lǐng)導特質(zhì)理論40 以人格特質(zhì)為研究對象的特質(zhì)理論。這種理論盛行于20世紀30年代至50年代，認為領(lǐng)導者應該具有那些人格特質(zhì)，才能成為成功的領(lǐng)導者。（一）希拉季、華萊士關(guān)于領(lǐng)導者的六種特質(zhì)理論：社會背景、智力、個性、任務定向和社會技能（二）美國管理協(xié)會調(diào)查發(fā)現(xiàn)成功領(lǐng)導者的20種能力（1）工作效率高；（2）有主動進取精神;（3）邏輯思維能力強；（4）富有創(chuàng)造精神；（5）有很強的判斷能力；（6）有較強的自信心；（7）能幫助別人提高工作能力；（8）能以自己的行動影響別人；（9）善于激發(fā)別人的積極性；（10）善于利用談心做工作；（11）熱情關(guān)心別人；（12）能使別人積極而又樂觀地工作；（13）能實行集體領(lǐng)導；（14）能自我克制；（15）能自行作出決策；（16）善于聽取各方意見；（17）對自己有正確的評估；（18）能以人之長補己之短；（19）勤儉艱苦，具有靈活性；（20）具有技術(shù)和管理方面的知識。（三）研究結(jié)論具備某些特質(zhì)確實能提高領(lǐng)導者成功的可能性，但沒有一種特質(zhì)是成功的保證。缺陷：領(lǐng)導特質(zhì)論在解釋領(lǐng)導行為方面并不成功。（1）忽視下屬的需要；（2）沒有指明各種特質(zhì)之間的相對重要性；（3）沒有對因果進行區(qū)分；（4）忽視情境因素。八、領(lǐng)導行為理論側(cè)重于研究領(lǐng)導者應具備什么樣的領(lǐng)導行為以及哪一種領(lǐng)導行為的效果最好。目的：在于提高對各種具體領(lǐng)導行為的預見性和控制力。一、四分圖理論美國學者斯多基爾、沙特爾在研究時把領(lǐng)導行為歸納為“抓組織”和“關(guān)心人”兩類。（一）“抓組織”：以“事”為中心，領(lǐng)導者重視組織設(shè)計、職權(quán)關(guān)系、工作效率，而忽視部屬本身的問題，對部屬嚴密監(jiān)督控制。（二）“關(guān)心人”：以人為中心，領(lǐng)導者與部屬相互尊重、相互信任，善于傾聽下級意見和關(guān)心下級等。領(lǐng)導行為四分圖理論表低關(guān)心人高組織領(lǐng)導者高關(guān)心人低組織領(lǐng)導者關(guān)心人低組織領(lǐng)導者高關(guān)心人高組織領(lǐng)導者40 九、領(lǐng)導方格理論在四分圖理論基礎(chǔ)上，布萊克和莫頓于1964年提出領(lǐng)導方格理論。橫坐標表示領(lǐng)導者對工作的關(guān)心程度，縱坐標表示對人的關(guān)心程度。在坐標上由1—9劃分九個方格，形成81個方格，每個方格表示“關(guān)心工作”和“關(guān)心人”相組合的領(lǐng)導類型。得出5種典型類型：（1）貧乏型領(lǐng)導；（2）鄉(xiāng)村俱樂部型領(lǐng)導；（3）任務型領(lǐng)導；（4）中間型領(lǐng)導；（5）協(xié)調(diào)型領(lǐng)導。十、領(lǐng)導權(quán)變理論（領(lǐng)導情境理論）研究與領(lǐng)導行為有關(guān)的情境因素對領(lǐng)導效力的潛在影響。在不同的情境中，不同的領(lǐng)導行為有不同的效果。（一）領(lǐng)導行為連續(xù)帶模式奧倫.斯密特于1958年提出，認為在獨裁與民主兩個極端之間存在著一系列的領(lǐng)導行為方式，構(gòu)成一個連續(xù)帶。領(lǐng)導方式是隨環(huán)境因素的變化將二者適當結(jié)合的結(jié)果。有效的領(lǐng)導方式是能在特定的條件下選擇所需要的領(lǐng)導行為。尤其應考慮領(lǐng)導自身能力和部屬能力。（二）菲德勒的權(quán)變模式菲德勒于1967年提出“有效領(lǐng)導的權(quán)變模式”。把與領(lǐng)導有關(guān)的情境因素分為三種：領(lǐng)導—成員關(guān)系、任務結(jié)構(gòu)、職位權(quán)力。每個要素分別有好壞、有無、強弱不同方面，領(lǐng)導者所處環(huán)境分為八種類型。其中最有利的是三個條件具備：即領(lǐng)導—成員關(guān)系良好、有任務結(jié)構(gòu)（工作任務明確）、職位權(quán)力強。這是領(lǐng)導最有利的環(huán)境。因此，要提高領(lǐng)導的有效性，要么是改變領(lǐng)導方式，要么是改變領(lǐng)導者所處的環(huán)境。（三）領(lǐng)導權(quán)變其他相關(guān)理論1.通路—目標模式；2.領(lǐng)導—參與模式；3.領(lǐng)導生命周期理論40 20、人事行政及公務員制度一、人事行政的涵義政府為實現(xiàn)行政管理目標和社會目標，人事管理機關(guān)依法運用各種管理手段對公共行政人員所進行的制度化和法治化管理。它包括兩層含義：（1）各個行政機關(guān)和部門內(nèi)部的微觀人事工作，帶有一定的技術(shù)性、執(zhí)行性特征，如錄用、晉升、考核、工資等；（2）國家的宏觀人事管理活動，主要是國家人事部門通過一系列法規(guī)、制度和措施對公共行政人員的管理，偏重于組織、計劃、指揮等帶有設(shè)計性、統(tǒng)籌性的人事工作。二、人事行政的內(nèi)容1、行政人員的錄用確定人員的合理編制和比例結(jié)構(gòu)，確定職位空缺、任職條件、選配方法與程序等。錄用是公共行政組織選拔人員的重要環(huán)節(jié)，是“入口”關(guān)。2、行政人員素質(zhì)和能力的培養(yǎng)根據(jù)人力資本理論，要對公共行政人員人力資源進行開發(fā)，不斷提高其能力素質(zhì)和環(huán)境適應能力，通過各種培訓，激發(fā)其工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。3、行政人員的保障“組織平衡理論”：貢獻與滿足的平衡；保障行政人員的工作、待遇、報酬和福利等，工資制度、社會福利、退休制度等。4、行政人員的使用包括考核制度、獎懲制度、崗位責任制、晉升制度等。三、公務員制度的起源現(xiàn)代意義上的公務員制度形成于19世紀中葉的英國。1885年，英國政府頒布《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》，決定成立文官委員會，辦理低級文官的考試錄用工作。1870年，英國政府頒布第二個樞密院令，規(guī)定公務員缺位一律由公開競爭考試及格者充任，標志著英國公務員制度的誕生。40 （一）歐洲公務員制度起源的背景歐洲傳統(tǒng)官文化的總特征“商官二元化”：一神論的宗教平等觀否定職業(yè)榮譽的唯一性，肯定多種職業(yè)的合理性，官職是獲取財富的途徑之一。其對公務員制度的影響：a.權(quán)力分化（教權(quán)、皇權(quán)、領(lǐng)主權(quán)、自治權(quán)）形成了政府有限的觀念；b.商官關(guān)系的契約性及商業(yè)規(guī)則造就了法治基因；c.市民意識興起為人文主義和法學世界觀提供了土壤，亦為公務員制度提供了思想土壤。19世紀末，20世紀初，自由資本主義競爭進入壟斷階段，政府角色從“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極干預經(jīng)濟社會生活的“管理者”要求徹底改革官僚制：a.實行常任制；b.功績值；c.法治（二）公務員制度的建立過程英國東印度公司是現(xiàn)代公務員制度的搖籃，1600年，東印度公司創(chuàng)立，1715—1763年，變成“軍事和擁有領(lǐng)土的強權(quán)”。1853年，東印度公司特許狀期滿，國會派馬考萊組成三人委員會，專門研究公司的人事任用制，提出改革公司人事制度報告，這成為后來英國考試任用之的最初形式。19世紀中葉，英國進入壟斷資本主義階段，1848年，財政部成立屈威廉為主任的備忘錄起草委員會，提出《常任公務員制度的構(gòu)成》的報告，即《斯諾科特—屈威廉報告》。1883年，美國國會通過議員彭德爾頓提出的《調(diào)整和改革美國文官制度的法案》（即《彭德爾頓法案》），標志美國公務員制度的形成。《彭德爾頓法案》規(guī)定美國公務員制度的基本原則：（1）通過考試擇優(yōu)錄用政府工作人員；（2）政府工作人員保持中立，不得參與政治活動；（3）依法成立文官委員會，負責聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理；40 （4）政府工作人員不因政治理由被解雇。四、公務員制度的發(fā)展（一）英國公務員制度的發(fā)展1968年，以富爾頓為首的12人委員會提出《富爾頓報告》，分析傳統(tǒng)文官制度的弊端，公務員缺乏現(xiàn)代管理知識和技能，但卻占據(jù)高位，專業(yè)人才遭到歧視，晉升困難?！陡粻栴D報告》改革方案：①建立“文官事務部”，統(tǒng)一管理文官；②成立文官學院，加強對文官業(yè)務能力的培訓；③改革文官選拔辦法，更多錄用企事業(yè)單位和地方政府中有經(jīng)驗有專長的人員。1979年，撒切爾政府面對政府機構(gòu)龐大，文官人員膨脹的現(xiàn)狀，開始對文官制度進行改革，撒切爾政府的改革內(nèi)容：①裁減冗員，將公務員從73萬減至59萬；②擴大政府各部門的人事自主權(quán)；③調(diào)整公務員工資，使其與企業(yè)人員收入保持基本平衡；④把參與決策的高級文官與負責具體行政事務文官分離開，高級文官由政府專門機構(gòu)領(lǐng)導，具體行政事務文官（占95%）則劃歸獨立或半獨立機構(gòu)負責，通過權(quán)力下放，達到“精兵簡政”，提高效率目標。（二）美國公務員制度的發(fā)展最早建立規(guī)范的職位分類制度；通過工作分析與職位分類，試圖建立一個以工作為中心，可以對公務員進行績效測量客觀指標，人員編制定量，并實行同工同酬的管理制度，使職位分類成為人事行政各個環(huán)節(jié)管理的依據(jù)和基礎(chǔ)。①1923年，通過《職位分類法》，成立人事分類委員會，推行職位分類制度；1949年通過《新職位分類法》，對分類結(jié)構(gòu)重新調(diào)整。②20世紀70年代，通過《公務員制度改革法》，主要內(nèi)容：a.實行考核制。強調(diào)公務員必須根據(jù)能力、知識和技術(shù)來決定錄用與晉升。b.公務員道德與品質(zhì)。要求公務員保持高度的正直、高尚行為，關(guān)心公眾利益。c.實行品位分類法。對16—40 18級高級公務員實行級別隨人走的品位分類法，打破人員流動僵化的局面。d.改革文官文員會。將其拆分為人事管理局和功績制保護委員會，新成立聯(lián)邦勞工關(guān)系局e.下放人事權(quán)，擴大政府部門用人權(quán)。③克林頓政府對公務員制度的改革a.推行業(yè)績考評；b.裁撤聯(lián)邦公務員，實現(xiàn)了裁員28萬的預期目標五、公務員制度的結(jié)構(gòu)特征作為現(xiàn)代人事行政制度化、科學化管理較為完備的形式，公務員制度體現(xiàn)了一些共同的特征。（一）公開考試，擇優(yōu)錄用（最主要的）有助于政府選拔賢能和提高公務人員整體素質(zhì)，適應政府職能擴大化和專業(yè)化的需要，從而提高政府績效。1870年，英國政府頒布關(guān)于文官制度改革的第二個樞密院令規(guī)定。（二）嚴格考核、功績晉升英國政府于1854年—1870年對文官制度進行改革，建立了“重表現(xiàn)看才能”的考核制度，這種“論功行賞”的制度就成為“功績制”。美國借鑒英國公務員制度，一開始就建立了一套以功績制為基礎(chǔ)的公務員考核制度，強調(diào)公務員的任用、留任、加薪、晉級均應以工作考核為依據(jù)。（三）政治中立、職務常任公務員分為政務官和事務官。政務官：通過競選獲勝的執(zhí)政黨組閣而獲得政治任命，實行任期制，與執(zhí)政黨共同進退。事務官：通過公開考試、擇優(yōu)錄取而進入公職系統(tǒng)，在政治上實行中立原則，實行職務常任制。（四）人事分類、依法管理（1）分類形式：職位分類：分類的依據(jù)主要是職位的客觀需要；品味分類：分類依據(jù)是公務員的個人條件。“兩者的結(jié)合”40 （2）依法管理：通過頒布一些列公務員法律、法規(guī)，系統(tǒng)地規(guī)定公務員的考試錄用、考核、晉升、獎懲、流動、培訓、分類、工資福利、退休退職、管理機構(gòu)、法律保障與監(jiān)督等內(nèi)容，使公務員管理有法可依。（五）專業(yè)培訓、素質(zhì)更新培訓是提高公務員素質(zhì)的有效環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)公務員知識更新的根本途徑，包括任前培訓、任職培訓、在職培訓等。六、公務員晉升形式：（1）功績晉升制：以公務員工作實績和貢獻大小作為晉升的衡量標準。（2）考試晉升制：通過競爭性考試，以考試成績的優(yōu)劣作為晉升的標準（3）年資晉升制：以工作年限長短和資歷深淺作為晉升依據(jù)。（4）越級晉升制：對工作成績特別優(yōu)異、能力超群的公務員實行越級晉升。（5）綜合晉升制：把工作成績、年資以及考試同時作為晉升依據(jù)。七、公務員的工資與福利（1）公務員的工資：指公務員以其能力、技術(shù)、學識以及時間和精力為政府服務，政府按照一定的標準給其的報酬。我國公務員工資實行職級工資制，包括職務工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資。（2）公務員的福利指國家對公務員生活上的照顧和幫助。包括公共福利、個人福利、帶薪休假、生活福利等。八、中國公務員制度的特點（一）不搞政治中立黨管干部原則是我國人事管理的基本原則，具體體現(xiàn)為：（1）制定與公務員制度相關(guān)的路線、方針和政策；（2）通過考察優(yōu)秀黨員向各級政權(quán)機關(guān)推薦領(lǐng)導人員；（3）通過黨組織對公務員黨員干部進行教育和監(jiān)督；（4）黨組織特定部門負責公務員管理的部分事務。（二）分類管理與統(tǒng)一領(lǐng)導相結(jié)合40 根據(jù)公務員法，把公務員分為領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務兩部分，分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三個類別。任用方式分為選任制、委任制和聘任制三種，同時又實行統(tǒng)一領(lǐng)導，并可通過調(diào)任和轉(zhuǎn)任方式有序流動。（三）公務員法的適用范圍（公務員的概念）公務員：是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。因此，我國公務員隊伍包括行政機關(guān)、中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢查機關(guān)、民主黨派機關(guān)及工會共青團群眾組織工作人員。（四）宗旨是為人民服務。公務員的權(quán)力來源于人民賦予，因此，其權(quán)力必須用于人民謀福利，而不允許以權(quán)謀私。21、人力資源(一）人力資源概念人力是一種資源，是社會經(jīng)濟活動中具有特殊意義的因素。人力資源是由勞動者的勞動能力構(gòu)成的，藏于勞動者身體中的要素。其特征表現(xiàn)有：（1）人力資源具有能動性；（2）人力資源具有可再生性，其再生過程亦是一個不斷增值的過程；（3）人力資源具有時效性。人的生命周期規(guī)律決定了對人力資源的開發(fā)利用具有時效性。（二）人力資本理論觀點（1）人力資本的投入對人類社會的進步具有決定性的作用。人力，即人的知識和技能是資本的一種形態(tài)，只有通過一定方式的投資，掌握了知識和技能的人力資源才是一切生產(chǎn)要素中最重要的資源。（2）人力投資的結(jié)果是將貨幣資本或財富轉(zhuǎn)換為人的知識和能力形態(tài)，使人力和其他商品一樣，具有價值和使用價值。（3）人力投資的目的是獲得投資收益，而且人力資本投資的收益要遠遠高于其他生產(chǎn)要素的投資。由此可見，現(xiàn)代人力資源管理的理念和價值是建立在西方經(jīng)濟學家對“人力資本”理論的基礎(chǔ)上的。美國經(jīng)濟學家西奧多·40 舒爾茨的《由教育形成的資本》和《人力資本投資》奠定了現(xiàn)代人力資源管理的理論基礎(chǔ)。人力資本理論帶來了人事管理的價值革命，“人力資源”概念的引入是“以人為本”理念的體現(xiàn)。22、行政決策（包括公共政策）一、行政決策的概念：指享有行政權(quán)力的組織或個人，為了國家和公眾利益，有效推行行政管理，依據(jù)國家的法律為一定的行政行為確定行政目標、制定、評價和選擇行政方案的過程。二、行政決策的特點（1）主體：擁有行政權(quán)力的組織（行政機關(guān)）及其工作人員；（2）結(jié)果：具有普遍的約束力，并體現(xiàn)為權(quán)威性和強制性；（3）內(nèi)容：具有廣泛性；（4）目標：為了實現(xiàn)公共利益，具有非營利性。三、行政決策的類型（一）經(jīng)驗決策和科學決策（按決策方法的先進程度劃分）（1）經(jīng)驗決策：指根據(jù)決策者個人的思想水平、認識能力和工作經(jīng)驗進行決策。（2）科學決策：指以現(xiàn)代化科學技術(shù)為基礎(chǔ)，按照科學程序，采用現(xiàn)代決策技術(shù)進行決策。（二）程序化決策和非程序化決策（決策問題是否重復出現(xiàn)）（1）程序化決策：即常規(guī)決策，指在行政管理過程中對重復出現(xiàn)的、可遵照已有的標準、程序和方法去解決的問題而進行的決策。對于這類反復出現(xiàn)的確定性問題，決策者可以制定出一套例行程序作為解決的辦法。（2）非程序化決策：指對于首次出現(xiàn)或偶然出現(xiàn)的非重復性、不確定性問題，沒有現(xiàn)有規(guī)范遵循，只能通過創(chuàng)造性思維活動解決的決策活動。（三）確定型決策、風險型決策與不確定型決策（1）確定型決策：指在要解決的問題相對簡單、決策所面臨的客觀條件相對確定、各種方案的可能結(jié)果相對明確和肯定的條件下所進行的決策活動。40 （2）風險型決策：指有理想的決策目標和兩個以上可供選擇決策的方案，但決策條件中包含不可控的因素，某一決策結(jié)果的出現(xiàn)有一定的統(tǒng)計概率，并不完全可靠，因而決策要承擔一定風險的決策活動。風險型決策問題具備的條件：a.存在決策者希望達成的明確目標；b.存在兩個以上的行動方案；c.存在兩種以上的不因人的意志而轉(zhuǎn)移的自然狀態(tài)；d.決策者可以把握各種自然狀態(tài)的損益；e.決策者可以大致估計各種自然狀態(tài)出現(xiàn)的概率。（3）不確定型決策：決策對象的狀態(tài)與風險型決策相近，不同的是每種決策結(jié)果的概率無法預測，因為決策難度更大、風險也更大。四、行政決策模式（一）理性決策模式1.決策要求遵守嚴格的程序：發(fā)現(xiàn)問題—提出目標—設(shè)計方案—預測后果—分析比較—選擇最優(yōu)方案；2.決策時運用科學方法：決策分析方法上出現(xiàn)數(shù)學化和模型化，手段上實現(xiàn)計算機化；3.決策過程被看做是一個理性分析過程；4.認為能夠制定和選擇最佳決策方案。“完全理性決策”所遵循的是“最大化或最佳原則”。完全理性決策”模式的基本前提：在決策之前掌握全部信息；擬定全部可能的備擇方案；考察每一方案所導致的全部復雜后果；具有決策的全部知識；在全部備擇方案中選出最佳方案。（二）滿意決策模式1.西蒙針對“完全理性決策”模型提出挑戰(zhàn)，從而建立了“有限理性決策”模型。他認為，一個理性的決策過程應包括四個主要階段：（1）情報活動階段：找出決策的理由，收集決策信息；（2）設(shè)計活動階段：設(shè)計和找到可能的行動方案；（3）抉擇活動：在各個行動方案之間進行抉擇；（4）審查活動：對已進行的抉擇進行評價。在分析具體決策過程時，西蒙提出了“有限理性”的概念，他從知識的不完備性、預見的困難性、可選擇行為范圍的有限性三個方面論述了理性的限度。40 西蒙認為：實際上，行政決策者是在一種“給定條件”或特定環(huán)境中作出決策的，他所掌握的信息、具備的知識、可供選擇的方案是有限的，預測現(xiàn)有備擇方案結(jié)果的準確程度也是有限的。因此，行政決策是在有限理性的條件下進行的。因此，他提出以“令人滿意”決策替代“完全理性”決策。2.“令人滿意”決策指在決策時，有一個符合最低限度目標要求的標準，在收集信息、擬定和選擇決策方案的過程中能夠達到這個標準就可以，選定方案雖不是絕對最佳方案，但卻是令人滿意方案，它實施結(jié)果也將是可以接受的。最佳原則和滿意原則并非相互排斥的，而是相互包含和相互轉(zhuǎn)化的，前者反映決策主觀愿望，后者反映出決策客觀條件。行政決策的過程是完全理性決策和有限理性決策的辯證統(tǒng)一的過程。（三）漸進決策模式美國經(jīng)濟學家、政治學家查爾斯·Ｅ·林德布洛姆對西蒙的理性決策模式作出了挑戰(zhàn)性的批評后所提出的解決方法。漸進決策模型就是把政策制定過程看做是對以往政策行為的不斷修正的過程，也稱漸進主義。1.漸進主義決策的理念認為政策制定的實際過程并不完全是理性過程，決策者也并不是每年都對現(xiàn)行政策進行全面審查，理性優(yōu)化決策所要求的各種必需條件，如完備的知識與資料、公平競爭的環(huán)境、理性的組織等都是難以具備的。因此，政策制定只能根據(jù)以往的經(jīng)驗，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實現(xiàn)漸進變遷；只要依據(jù)現(xiàn)存的方案并對它進行局部的小范圍的調(diào)適，并與以往政策進行比較，不斷適應環(huán)境變化的需要，就可以作為新的政策而被采納。2.漸進決策模式的內(nèi)涵：指決策者在決策時，在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采取漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標。其三個基本原則：（1）按部就班原則。注意到?jīng)Q策過程的連續(xù)性。（2）積小變?yōu)榇笞冊瓌t。量變達到一定度而引起質(zhì)變。40 （3）穩(wěn)重求變原則。為了保證決策過程的穩(wěn)定性，就要在保持穩(wěn)定的前提下，通過一些列小變達到大變之目的。3.漸進決策模式的社會現(xiàn)實依據(jù)（1）政治的一致性決定決策的漸進性政黨和政治領(lǐng)袖對國家基本政策的看法是一致的，政治利益一致性決定政治不會激烈波動；多元決策主體（政黨）決定政策是在原有政策基礎(chǔ)上相互妥協(xié)的產(chǎn)物。（2）決策技術(shù)上的困難使得決策是漸進的決策的時效性、知識的不完備性、決策信息及手段的有限性決定了決策只能是“修修補補”的漸進性決策。（3）現(xiàn)有政策的連續(xù)性為了保證現(xiàn)有已執(zhí)行的計劃的連續(xù)性，決策過程必然是漸進式的。4.漸進決策模式的可行性與局限可行性：（1）現(xiàn)行政策大體能滿足社會各階層成員的需要，只要采取局部的邊際調(diào)整，即可充分顯示政策的有效性；（2）待處理的政策目標和社會問題本質(zhì)上帶有持續(xù)性；（3）決策者所使用的政策分析方法具有高度的持續(xù)性；（4）決策集團將政策質(zhì)量與達成一致性政策方案聯(lián)系起來。局限性：漸進決策只適用于比較安定的社會環(huán)境，有一種維持現(xiàn)狀、不求改革與創(chuàng)新的保守主義的傾向。一旦社會條件和環(huán)境發(fā)生巨大變化，需要對之前的政策進行徹底改變時，漸進決策模式就會成為重大變革的阻力。5.漸進決策模式在現(xiàn)實中的運用漸進決策模式是對行政決策過程中的一種常見做法或習慣做法的理論描述。實際上，許多行政決策者不自覺地在采用這種方法。（1）行政決策者們處在一個需要不斷作出各種決策的位置上，他們沒有足夠的時間和精力去收集、研究各種可能的信息和備擇方案，最簡便的方法是對現(xiàn)有政策的不足和缺點進行分析并相應制定稍有改進的政策方案。40 （2）行政決策者們一般均會贊同保持政策的連續(xù)性，避免出現(xiàn)引起社會不安和騷動的政策效果，并且不少決策者在其任期中有一種安于現(xiàn)狀、維持現(xiàn)狀、小步調(diào)避免大錯誤、少冒風險的心理，漸進決策的方法從本質(zhì)上適合于他們的這種政策要求和心理要求。（3）在解決涉及各個階層和社會集團的切身利益以及矛盾尖銳的社會問題時，漸進決策有利于使行政決策者找到一種多方面可接受的妥協(xié)或折衷方案。五、行政決策體制指承擔行政決策的組織機構(gòu)和人員的權(quán)責分配及決策制度的總稱。（一）行政決策的中樞系統(tǒng)行政決策系統(tǒng)的核心子系統(tǒng)，其主要任務是：（1）負責行政決策目標的確定;（2）領(lǐng)導、協(xié)調(diào)和控制整個決策過程；（3）行政決策方案的抉擇。行政決策中樞系統(tǒng)一般由行政領(lǐng)導集體及其工作機構(gòu)或辦事機構(gòu)組成，是現(xiàn)代決策體制中的核心。（二）行政決策的咨詢系統(tǒng)行政決策的輔助機構(gòu)，主要由各專業(yè)科學研究機構(gòu)和政策研究機構(gòu)及其成員組成，稱為行政決策的“智囊團”。其特點為輔助性和相對獨立性；主要任務：（1）發(fā)現(xiàn)問題并向決策者提出問題，使問題進入政策議程；（2）擬定決策方案；（3）協(xié)助中樞系統(tǒng)對決策方案進行評估論證。(三）.行政決策的信息系統(tǒng)指為行政決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)收集、加工、傳輸、貯存信息的服務系統(tǒng)。行政決策信息系統(tǒng)收集和處理信息必須全面、準確和及時。六、公共政策過程階段劃分（一）建立政策議程決策者根據(jù)某種標準，辨別什么是政策問題，其性質(zhì)是什么，并把其納入政策議程的過程。（1）政策問題的確認：普遍性社會問題和公共問題（2）建立議程的途徑40 公眾關(guān)心和討論的各種問題（公眾議程）進入決策程序并被正式提出來討論的各種問題，就是制度議程或政府議程。其途徑有：①外在發(fā)動型。社會團體和公眾形成公眾議程，以社會輿論或建議的方式被政府采納，從而進入正式的政府議程。②政治動員型。政治領(lǐng)袖或領(lǐng)導集團提出，自上而下形成政府政策議程，并為社會公眾接受和認可。③內(nèi)在發(fā)動型。某一政府部門提出，后被采納為政府議程。（二）形成政策方案為解決政策問題而設(shè)計、尋找一系列政策方案，從中選擇最恰當、最符合政策目標的方案，以供決策者做最終的比較和決定。政策方案形成過程中，要堅持的基本原則包括：信息性原則；系統(tǒng)性原則；預見性原則；靈活性原則；可行性原則。（1）制定政策目標選擇政策目標（policygoals）是政策制定的主要內(nèi)容，它是政策方案設(shè)計的基礎(chǔ)依據(jù)，是方案執(zhí)行的指導方針，也是政策績效評估的參照標準。政策目標的制定應盡量排除價值因素、政治因素、多目標沖突的干擾。（2）設(shè)計評估方案政策方案的輪廓猜想方案的設(shè)計需要運用創(chuàng)造性思維，設(shè)計出多種實現(xiàn)政策目標的思路和輪廓方案。為實現(xiàn)既定的政策目標，提出多個可選方案；并將各方案的輪廓勾畫出來，進行初步設(shè)計。方案的細化設(shè)計在勾勒出方案輪廓之后還需進行細節(jié)設(shè)計以構(gòu)造具有實用價值的具體方案。這個過程要遵循實用性、可操作性和細致性的規(guī)則。論證評估方案設(shè)計出各種方案之后需要對它們進行評估和論證，其中包括價值評估、效果評估、風險評估和可行性評估?？尚行栽u估是重點內(nèi)容，它又包括了技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性、政治可行性和行政可行性的評估。（三）政策決定（1）抉擇評估方案40 抉擇政策方案，即通過系統(tǒng)的分析和評價對所設(shè)計的政策方案，選擇最優(yōu)方案。政策方案優(yōu)選的標準主要有：效益（effectiveness）、效率（efficiency）、充分性（adequacy）、公平性（equity）、回應性（responsiveness）和適當性（appropriateness）。（2）政策合法化經(jīng)過評估優(yōu)選的方案并不能立即執(zhí)行，還需按一定的程序?qū)彶?，取得合法地位，才能在社會中具有約束力和權(quán)威，這一過程就是政策合法化（legitimization）。由于合法化主體的不同，政策合法化分為立法機關(guān)以及行政機關(guān)的政策合法化程序。前者的程序為提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布政策；后者的程序為法制工作機構(gòu)審查、領(lǐng)導決策會議決定、行政首長簽署發(fā)布政策。（四）政策執(zhí)行政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實、政策目標轉(zhuǎn)化為政策效益的過程。政策執(zhí)行過程：（1）準備階段，包括政策宣傳、加強政策認知、制定執(zhí)行計劃、進行物質(zhì)準備、做好組織準備；（2）實施階段，包括政策實驗、全面推廣、指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督控制；（3）總結(jié)階段，包括效果評估、最終決策。（五）政策評估公共政策評價要經(jīng)過準備、實施和總結(jié)三個階段。（1）準備階段該階段包括確認評價對象、明確評價目的、選擇評價標準、規(guī)定評價手段。（2）實施階段包括全面收集信息、綜合分析信息、評價并得出結(jié)論三項內(nèi)容。（3）總結(jié)階段主要是寫出評價報告和總結(jié)評價工作。23、行政效率（一）行政效率：國家行政機關(guān)及其工作人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率關(guān)系。40 行政效率=行政產(chǎn)出/行政投入提高行政效率就是要以最小的行政投入創(chuàng)造更多的行政產(chǎn)出，即用盡可能少的行政支出為社會提供盡可能多的服務。行政效率是公共行政追求的目標之一，探索提高行政效率是行政學的宗旨。（二）行政效能與行政效率行政效能：指行政管理的有效性，是行政效率與行政目標之間的一種關(guān)系。行政效能=行政效率X行政目標美國行政學家西蒙提出：效率的提高主要依靠工作方法、管理技術(shù)和一些合理的規(guī)范，再加上領(lǐng)導藝術(shù)，但要提高效能，必須有政策水平、戰(zhàn)略的眼光、卓越的見識和運籌能力。而行政決策從根本上決定著行政管理的方向和目標。（三）行政效率的社會評價（1）政治價值評價行政管理中效率能否正確體現(xiàn)國家意志，是否符合國家的法律、政策，并在此基礎(chǔ)上對行政效率是否有效進行評價。（2）社會效益評價行政效率與國家、社會基本利益相一致，能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益。（四）公共行政的追求：效率與公平（1）公平與效率的涵義公平：公正、平等之意。公平首先指的就是“分配公平”和“結(jié)果公平”。效率：投入與產(chǎn)出之比。（2）公平與效率的關(guān)系效率的提高以公平為前提亞當斯提出：公平是激發(fā)人的積極性的重要因素。人的需要的滿足，不單單取決于他所得到的報酬的絕對數(shù)量上，而且取決于所獲得報酬的相對數(shù)量。分配不公是造成人的心理失衡的重要因素。行政不公會影響政府的合法性，影響社會的階層結(jié)構(gòu)、社會風氣，進而影響經(jīng)濟的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。公平與效率的悖論40 公平與效率在一定意義上存在不可調(diào)和性，即效率與公平的“悖論”：效率的提高需要以公平為前提；而公平的實質(zhì)內(nèi)容就是效率所得到的結(jié)果。a.效率是做好大餅的前提，效率高，大餅就會做的越大越好，大餅是效率的結(jié)果；b.公平涉及對效率的結(jié)果—大餅的分配問題。只有存在大餅，才談得上公平分配。c.公平是效率的動力，只有知道大餅將會被公平分配后，人們才有動力去做大餅，才有動力去提高做大餅的效率。（3）分配公平的方式平均分配稟賦分配：按照人的自身努力和貢獻來分配資源和價值功利分配：英國哲學家邊沁提出，其標準就是實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大福利。按照功利分配標準，應該把富人的一塊錢強制性的征收（稅收）過來，再將其分配給窮人（福利）。功利分配是現(xiàn)代社會福利政策的理論基礎(chǔ)。資源的有限性決定了對無論對資源和價值進行怎樣的再分配，都在一定意義上存在結(jié)果不公平的。（4）公平分配形式的補充程序公平：即“過程公平”、“機會公平”、“起點公平”，強調(diào)在對資源和價值進行分配時，所有有資格進行分配的人都應該享有同等的參與分配機會，或同等的獲得某種資源和價值的機會。這種公平只有通過行政程序的設(shè)計和執(zhí)行才能得到保證。24、行政改革的內(nèi)容（一）功能調(diào)整指政府職能的轉(zhuǎn)變，包括職能范圍和重心的改變、政府職能實現(xiàn)方式的調(diào)整等，是政府系統(tǒng)在整個社會系統(tǒng)中所扮演角色的重新定位。（二）結(jié)構(gòu)重組指政府的行政結(jié)構(gòu)，包括行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、人事管理制度的變革。（三）行為變革包括行政規(guī)章制度和工作程序、行政人員的工作態(tài)度和行為方式的改造和更新。40 40 40 40