新型城鎮(zhèn)化背景下城中村改造探討

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1、新型城鎮(zhèn)化背景下城中村改造探討［提要］新型城鎮(zhèn)化是我國未來發(fā)展的必由之路，城中村改造則是新型城鎮(zhèn)化過程中不可回避的環(huán)節(jié)。本文結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)要求，針對當(dāng)下城中村改造中出現(xiàn)的若干問題提出建議，為推動城中村改造與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城中村；改造中圖分類號：F299.2文獻標(biāo)識碼：A回顧我國的城鎮(zhèn)化歷程，城鎮(zhèn)化率由改革開放初期的不足18%迅速發(fā)展到2015年的56.1%，從數(shù)字上看，可謂是極大的成功。但隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路出現(xiàn)了越來越多的弊端，迫使人們對過去的發(fā)展模式進行反思。黨的十八大提出，要“堅持走

2、中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”；黨的十八屆三中全會報告指出，要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”；2014年，國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》；2015年2月4日，國家發(fā)改委通知印發(fā)第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案。由此可見，新型城鎮(zhèn)化是我國未來發(fā)展的必由之路。城中村是我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)物。由于城市的不斷擴張，原處于城市邊緣的農(nóng)村的地理位置及土地利用方式也產(chǎn)生了巨大改變。前者主要表現(xiàn)為由位于城市邊緣變成被城市包圍，后者則主要表現(xiàn)為農(nóng)用地的大量減少。城中村雖名為“村

3、”，但其生產(chǎn)與生活方式都受到城市化的影響，帶有明顯的城市氣息。然而，受其本身歷史因素的影響，它又是一個相對獨立的、與周邊城市建成區(qū)不一樣的區(qū)域。城中村一般以村委會為管理主體，沿襲村集體管理體制與經(jīng)濟組織形式，村民雖居住于城市內(nèi)部，但其享受的社會保障待遇與城市居民也不同。城中村土地利用效率低、治安混亂、衛(wèi)生條件差等問題亦困擾著城市的發(fā)展。解決城中村問題是我國新型城鎮(zhèn)化進程中困難重重但又不可回避的環(huán)節(jié)。一、以人為本——兼顧物質(zhì)與文化以人為本是中央政府提及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時多次強調(diào)的重要理念之一，針對的是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中偏重城市建設(shè)而忽視了人的城鎮(zhèn)

4、化這一問題。而“重物輕人”現(xiàn)象在城中村改造中也十分常見。這一問題的解決，主要可從完善補償方式及加強文化建設(shè)兩方面著手。目前的補償方式中，最常見的是一次性的貨幣補償與實物補償。這兩種方式在補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與補償發(fā)放上比較方便，因此在操作上具有一定優(yōu)勢。但是，一次性的貨幣補償與實物補償對村民日后生活而言存在一定弊端：一方面城中村改造前，相當(dāng)一部分村民依賴自身在村內(nèi)的不動產(chǎn)出租獲得持續(xù)的收入。改造后，他們失去了這一持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，又由于在工作技能方面的相對欠缺以及在社會保障待遇方面的不平等，導(dǎo)致在城市中難以立足；另一方面一次性補償無形中易助長游手

5、好閑之風(fēng)，不僅對村民未來發(fā)展不利，也會提高相應(yīng)的社會成本。因此，在補償方式的設(shè)計上，除了貨幣補償與實物補償外，還應(yīng)充分考慮村民在城中村改造后的實際需要，采取多種補償方式與貨幣補償、實物補償相結(jié)合的形式進行補償，比如通過提供工作技能培養(yǎng)、工作崗位、社會保障等方式，使村民基本生活得到持續(xù)的保障。這種補償形式不僅可以適度降低貨幣補償與實物補償?shù)谋壤?，一定程度上降低城中村改造成本，也使得村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窬哂形镔|(zhì)基礎(chǔ)。在文化建設(shè)上，一方面可以通過為村民的后代提供教育資源與受教育機會，使其日后能更好地融入城市，一定程度上也可以避免出現(xiàn)“拆二代”問題；另一

6、方面通過組織文化活動，提高村民的文化素養(yǎng)，同時在潛移默化中改變村民生活方式，使得村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窬哂形幕A(chǔ)。在城中村改造過程中，對物的改造固然是不可或缺的，但究其根本，還應(yīng)重在對人的改造。而在對人的改造過程中，則需兼顧物質(zhì)與文化兩個方面。只有兼?zhèn)湮镔|(zhì)基礎(chǔ)與文化基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)村民的真正市民化。二、因地制宜__選擇合適的改造模式“一刀切”是我國傳統(tǒng)城市化過程中常見的現(xiàn)象，也是過去城中村改造的問題之一。造成這一問題的主要原因除了創(chuàng)新能力的缺乏外，也在于公共利益的復(fù)雜性。我國《土地管理法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征

7、用并給予補償”。我國《國有土地上房屋征收與補償條例》亦規(guī)定了房屋征收是為了公共利益的需要。然而，對公共利益內(nèi)涵及其范圍的界定一直是一個難題，公共利益的受益群體與供給主體的多元性也使得利益分配極其復(fù)雜。根據(jù)目前的實際狀況，城中村改造涉及的利益群體十分廣泛，政府、村集體、村民、開發(fā)商、普通民眾等都是利益相關(guān)者。城中村改造可以改善城市人居環(huán)境，符合公共利益的需要。但由于其土地重新開發(fā)將帶來巨大的經(jīng)濟利益，無疑也帶有商業(yè)利益的色彩。因此，城中村改造不僅涉及公共利益，也涉及商業(yè)利益。然而，城中村改造卻難以把房地產(chǎn)開發(fā)商完全拒之門外。這主要因為城中村改

8、造成本巨大，只依靠政府的力量是遠遠不夠的，房地產(chǎn)開發(fā)商的介入可以緩解政府財政壓力，推動城中村改造的步伐。但房地產(chǎn)開發(fā)商畢竟是以營利為目的的市場主體，在城中村改造中首先考慮的必然是