控規(guī)視角城市核心地段地下空間的開發(fā)利用--以溫州甌海城市中心區(qū)為例

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1、0005.控規(guī)視角城市核心地段地下空間的開發(fā)利用——以溫州甌海城市中心區(qū)為例劉衛(wèi)東潘寧寧【摘要】一直以來，控制性詳細(xì)規(guī)劃在地下空間開發(fā)利用方面缺乏系統(tǒng)的、明確的控制指引，越來越不適應(yīng)當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用的常態(tài)化、規(guī)模化發(fā)展趨勢。文章以控規(guī)為視角，結(jié)合溫州實(shí)際項(xiàng)目具體情況，探討地下空間開發(fā)控制的特點(diǎn)與關(guān)鍵要素，提出在控規(guī)階段應(yīng)從控制方法、控制指標(biāo)、控制圖則等方面進(jìn)一步強(qiáng)化、完善地下空間開發(fā)控制指引?！娟P(guān)鍵詞】控制性詳細(xì)規(guī)劃；核心地段；地下空間開發(fā)利用；溫州甌海1、強(qiáng)化控規(guī)階段地下空間控制的必要性1.1地下空間開發(fā)利用常態(tài)化、

2、規(guī)模化的趨勢2007年11月底12月初，在“中國城市地下空間開發(fā)”高峰論團(tuán)中，與會(huì)者普遍認(rèn)為，我國地下空間發(fā)展已走向常態(tài)化、規(guī)模化的道路。近年來，北京、上海、深圳、武漢、重慶、天津等約20多個(gè)城市相繼開始或完成了以城市地鐵、商業(yè)街為主體的地下空間開發(fā)規(guī)劃，并擁有大量大型的地下設(shè)施。在溫州當(dāng)前乃至今后很長一段時(shí)間圖1：溫州市地下空間開發(fā)利用總體結(jié)構(gòu)內(nèi)，楊府山CBD、甌海新城、龍灣城市圖片來源：筆者自繪中心區(qū)等城市重點(diǎn)區(qū)域是城市建設(shè)發(fā)展的重點(diǎn)，這些城市核心地段的建設(shè)必然離不開地下空間的大規(guī)模開發(fā)利用（圖1、圖2）。同時(shí)，隨著溫州機(jī)

3、動(dòng)車保有量的不斷攀升（據(jù)統(tǒng)計(jì)，溫州市2010年底機(jī)動(dòng)車保有量超過38萬輛，年增長圖2：溫州市地下空間適宜性分區(qū)控制總圖率17.3%），對停車位的需求日益旺盛，圖片來源：筆者自繪而土地的日益稀缺必然導(dǎo)致停車地下化。且隨著軌道S1線的上馬，軌道站點(diǎn)高強(qiáng)度、高密度的綜合體式開發(fā)也必然促使地下空間的規(guī)?；_發(fā)建設(shè)。這種常態(tài)化、規(guī)?；慕ㄔO(shè)趨勢勢必對城市規(guī)劃控制提出新的挑戰(zhàn)，因此直接指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)的控制性詳細(xì)規(guī)劃責(zé)無旁貸。1.2控規(guī)層面的不足與缺位長期以來，在規(guī)劃編制上我國關(guān)于地下空間利用主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，總體規(guī)劃層面的地

4、下空間利用專項(xiàng)規(guī)劃，如上海市和北京市分別于2003年、2004年編制完成的《上海市地下空間概念規(guī)劃》和《北京市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃（2004-2020）》，該層面規(guī)劃主要關(guān)注城市地下空間發(fā)展戰(zhàn)略、總體建設(shè)規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、功能配置等宏觀問題。其二，詳細(xì)規(guī)劃層面城市特殊地段地下空間修建性詳細(xì)規(guī)劃，如《北京中關(guān)村科技園地下空間規(guī)劃》、《杭州錢江新城核心區(qū)地下空間開發(fā)規(guī)劃》、《溫州市濱江商務(wù)區(qū)地下空間規(guī)劃》等，該層面規(guī)劃一般是城市核心區(qū)地下空間的詳細(xì)規(guī)劃布局，直接指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)。雖然從總規(guī)到詳規(guī)均開展了相應(yīng)的地下空間規(guī)劃，但是總規(guī)層面屬

5、于宏觀指導(dǎo)與控制，而修建性詳細(xì)規(guī)劃層面屬于個(gè)案地塊的具體建設(shè)，且地下空間建設(shè)本身具有地域性和復(fù)雜性，加之我國目前階段缺乏地下空間規(guī)劃的編制規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得城市地下空間規(guī)劃編制的深度、技術(shù)方法過于可變，難以納入控制性詳細(xì)規(guī)劃體系并作為規(guī)劃管理的根本依據(jù)，而且現(xiàn)階段在控規(guī)編制過程中，關(guān)注的核心為地上空間的開發(fā)控制，而對地下空間開發(fā)建設(shè)的控制往往淺嘗輒止，所以筆者認(rèn)為控規(guī)編制要主動(dòng)強(qiáng)化和完善地下空間的開發(fā)控制，以彌補(bǔ)不足與缺位。1.3現(xiàn)行法律規(guī)制要求《物權(quán)法》第136條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。

6、新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”，這條規(guī)定首次以法律的形式明確了地下空間的權(quán)利，從而明確了地下空間使用權(quán)的獨(dú)立性?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》第11條規(guī)定“附著地面建筑進(jìn)行地下工程建設(shè)，應(yīng)隨地面建筑一并向城市規(guī)劃行政主管部門申請辦理選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證”，也就是說地下空間的開發(fā)利用同地上空間一樣，需要有“兩證一書”。在2011年1月1日實(shí)施的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》中要求“控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制需滿足城市地下空間利用的需要”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地下空間利用的重要性。這些

7、國家前后出臺(tái)的法律規(guī)制要求城市地下空間建設(shè)需等同地面，進(jìn)行統(tǒng)一、系統(tǒng)的控制，因此作為直接控制指導(dǎo)建設(shè)行為的控制性詳細(xì)規(guī)劃，更需要在這方面強(qiáng)化和完善。2、地下空間利用的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)地下空間的開發(fā)利用首當(dāng)其沖應(yīng)為城市核心地段，筆者認(rèn)為其地下空間的開發(fā)利用不僅要體現(xiàn)立體開發(fā)、集約高效，同時(shí)也應(yīng)該以人為本，從使用者的角度出發(fā)，營造功能合理、環(huán)境舒適、疏散及時(shí)、低耗生態(tài)的地下空間，因此，我們應(yīng)把地下空圖3：地下地上空間互動(dòng)發(fā)展關(guān)系圖間看成地上空間的衍伸體，從功能、圖片來源：上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院規(guī)模、交通、環(huán)境等多方面著手，促使地上地下

8、空間協(xié)同互補(bǔ)發(fā)展（圖3）。2.1功能分析一般而言，地下空間應(yīng)用領(lǐng)域主要包括交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等10大功能，而在城市核心地段，主要適宜的功能有五類（表1），而且地下空間的具體功能與對應(yīng)的地上空間功能息息相關(guān)，因此在控規(guī)編制中應(yīng)從地上空間功能定位著手來確定