城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制亟待創(chuàng)新※

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1、城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制亟待創(chuàng)新中國(guó)金融四十人論壇成員潘功勝[2013-10-12]共有0條點(diǎn)評(píng)　　導(dǎo)讀：未來(lái)需要加快改革、推進(jìn)創(chuàng)新，形成運(yùn)作規(guī)范、層次多元、風(fēng)險(xiǎn)可控的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制，逐步以“地方稅+市政債”或類(lèi)似機(jī)制，規(guī)范目前的“土地財(cái)政+平臺(tái)貸款”模式?！　』A(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要支撐。與發(fā)達(dá)國(guó)家一二百年的城鎮(zhèn)化過(guò)程相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、發(fā)展快，人口轉(zhuǎn)移規(guī)模大，需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面進(jìn)行大量投資。根據(jù)世界銀行前幾年的調(diào)查，發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的比例平均為4%，我國(guó)“十五”時(shí)期是2.9%，如果201

2、0-2020年GDP年均增長(zhǎng)7-8%，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP比例為3%，資金需求總量將十分龐大，有關(guān)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)此也有不同程度的估算。如此巨大的資金需求，單靠財(cái)政投入顯然難以滿(mǎn)足，需要借助金融市場(chǎng),建立一個(gè)規(guī)范可持續(xù)的融資機(jī)制，廣泛利用社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制的有效性?xún)?nèi)涵　　城市基礎(chǔ)設(shè)施改善與融資可得性是一個(gè)相互影響的過(guò)程。一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展中需要大量可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施融資，另一方面，這一過(guò)程中逐步產(chǎn)生的“紅利效應(yīng)”——土地、房產(chǎn)增值、使用者付費(fèi)增多，以及經(jīng)濟(jì)繁榮帶來(lái)的一般稅收增長(zhǎng)，也能夠?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施融資提

3、供未來(lái)收入基礎(chǔ)。從城市基礎(chǔ)設(shè)施改善與融資可得性相互增強(qiáng)的關(guān)系出發(fā)，以下三方面可作為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)?！　∫皇侨谫Y效率上的激勵(lì)相容。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的激勵(lì)相容是指外部制度設(shè)計(jì)要與執(zhí)行者的自我激勵(lì)相一致。具體到城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，主要是兩條：一是事權(quán)主體與融資主體應(yīng)盡可能保持一致，即誰(shuí)花錢(qián)、誰(shuí)借錢(qián)、誰(shuí)償還，這樣融資主體的融資可得性和償債激勵(lì)就能保持一致，就會(huì)形成舉債的自我約束；相反，如果事權(quán)主體和融資主體分離，比如目前的平臺(tái)負(fù)債、政府花錢(qián)模式，融資主體的激勵(lì)和約束就會(huì)分離，作為城鎮(zhèn)化事權(quán)主體的地方政府就傾向于過(guò)度負(fù)債。二是事權(quán)

4、與償債資金來(lái)源保持一致，即城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的償債來(lái)源主要依靠自身“紅利”的釋放，比如公共服務(wù)改善帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)、人口集聚和土地增值等，這樣融資可得性就能和公共服務(wù)的改善掛鉤。比如財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）作為國(guó)外市政債的一項(xiàng)重要償債資金，其稅源多少就直接與城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)改善程度有關(guān)，這樣理論上地方政府就會(huì)盡可能將市政債資金用于改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)。除財(cái)產(chǎn)稅外，一部分具有使用者付費(fèi)功能的（供水、供電等）公共事業(yè)之所可由社會(huì)資本提供資金，同樣是基于稅源（收入來(lái)源）和事權(quán)改善相一致的激勵(lì)相容原則?！　《侨谫Y成本負(fù)擔(dān)上的代際公平。城市化領(lǐng)域涉及的

5、大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事權(quán)，大都具有一次建成、長(zhǎng)期使用的特點(diǎn)，客觀上容易產(chǎn)生“前人栽樹(shù)、后人乘涼”的代際負(fù)擔(dān)不公問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題在以往主要通過(guò)稅收為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的做法下尤為突出，金融機(jī)制特別是資本市場(chǎng)長(zhǎng)期融資機(jī)制一定程度上能夠解決這一問(wèn)題，即借助長(zhǎng)期負(fù)債能夠?qū)⒊擎?zhèn)化的未來(lái)收益提前到當(dāng)前使用，將來(lái)逐漸償還。但如果預(yù)算制度不支持資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期融資機(jī)制，則仍可能產(chǎn)生扭曲。比如我國(guó)目前地方財(cái)政就并不編制獨(dú)立的跨年度資本預(yù)算，預(yù)算制度上可能導(dǎo)致“新官不理舊賬”的行為，資本市場(chǎng)本應(yīng)具備的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)代際分?jǐn)偣δ芫蜁?huì)難以發(fā)揮?！　∪侨谫Y風(fēng)險(xiǎn)外部性

6、的有效隔離。任何金融市場(chǎng)融資機(jī)制都會(huì)產(chǎn)生一定的外部性風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期融資由于未來(lái)現(xiàn)金流的不確定性更是如此。城鎮(zhèn)化融資既具有長(zhǎng)期融資可能帶來(lái)的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于其融資主體（地方政府）的特殊性，外部性風(fēng)險(xiǎn)也更大。如果沒(méi)有必要的制度約束，地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的外部性就很容易轉(zhuǎn)化為債務(wù)主體的預(yù)算軟約束。經(jīng)濟(jì)學(xué)上解決外部性問(wèn)題主要是通過(guò)必要的機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，比如環(huán)境外部性問(wèn)題的解決，很大程度上就依賴(lài)了總量控制下的配額交易，使環(huán)境惡化這一外部性風(fēng)險(xiǎn)有效轉(zhuǎn)化為環(huán)境主體的內(nèi)部成本。財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家實(shí)行的地方政府破產(chǎn)或類(lèi)似制度，同樣是有效的外部

7、性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化機(jī)制，我國(guó)目前地方政府不能負(fù)債的法律限制，主要也是基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)外部性的擔(dān)心。未來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制的安排，同樣需要借鑒類(lèi)似機(jī)制有效隔離外部風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的積極作用　　我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌措方式，是隨經(jīng)濟(jì)金融體制改革逐步變化的。從1979年開(kāi)始，國(guó)家在基本建設(shè)投資領(lǐng)域?qū)嵭胸?cái)政撥款改為銀行貸款的試點(diǎn)，1985年試點(diǎn)全面推開(kāi)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也開(kāi)始向銀行貸款，如國(guó)際組織貸款和國(guó)債項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸地方等，一些城市也向市民集資用于道路交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀(jì)90年代分稅制改革和政策性銀行設(shè)立，進(jìn)一

8、步推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的市場(chǎng)化。在分稅制體制下，地方政府稅收收入趨于穩(wěn)定，相對(duì)獨(dú)立的信用基礎(chǔ)逐漸形成，開(kāi)始有條件利用自身信用支持市政建設(shè)。事實(shí)上，無(wú)論是當(dāng)時(shí)對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行“兩基一支”貸款提供財(cái)政貼息或風(fēng)險(xiǎn)兜底，還是其后的“打捆貸款”