去產(chǎn)能重在制度創(chuàng)新

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1、去產(chǎn)能重在制度創(chuàng)新2016-03-17學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)梁朋“十三五”規(guī)劃建議中明確指出部分行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的突出問題,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也把去產(chǎn)能列為今年經(jīng)濟(jì)工作的五大任務(wù)之首。其實(shí)，回顧歷史，我國(guó)曾經(jīng)對(duì)產(chǎn)能過剩進(jìn)行過多次集中治理，但結(jié)果卻是陷于“越治理越嚴(yán)重”的怪圈中。究其原因，就是這種治理并沒有從根本上消除導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的制度誘因，沒有根除產(chǎn)能過剩的利益誘導(dǎo)機(jī)制。因此，去產(chǎn)能的關(guān)鍵在于通過制度創(chuàng)新，根除產(chǎn)能過剩的利益誘導(dǎo)機(jī)制。部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，原因可能是多方面的，但最深層次的問題還是在于制度和體制中存在不合理因素。第一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過多依靠政府主導(dǎo)，各級(jí)政府把GD

2、P和財(cái)稅收入視為政績(jī)好壞的最主要指標(biāo)，也是干部能否提拔重用的關(guān)鍵因素。因此各地政府都千方百計(jì)招商引資、上大企業(yè)、大項(xiàng)目，干預(yù)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力過強(qiáng)，地方間形成惡性投資競(jìng)爭(zhēng)。第二，我國(guó)財(cái)稅制度上存在產(chǎn)能過剩的誘因。我國(guó)稅制是以增值稅、營(yíng)業(yè)稅等間接稅為主體，而且稅款的征收環(huán)節(jié)主要放在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)。也就是說制造行業(yè)的產(chǎn)品只要生產(chǎn)出來，不管企業(yè)是否盈利賺錢，就已經(jīng)先繳付了稅收，而且這是政府財(cái)政收入的重要來源。因此,對(duì)各級(jí)政府而言，投資越多、生產(chǎn)規(guī)模越大，財(cái)政收入也就越多，能夠干的事就越多，政績(jī)也就越突出。在這種利益機(jī)制誘導(dǎo)下，任何一個(gè)地方都會(huì)把做大GDP、增加財(cái)政收入作為頭等任務(wù)，在這樣的

3、指揮棒指揮下，各個(gè)地區(qū)當(dāng)然傾向于扶持高投入、高產(chǎn)岀的行業(yè)，各地競(jìng)相優(yōu)惠爭(zhēng)搶項(xiàng)目，甚至在產(chǎn)能已經(jīng)過剩的情況下還不斷增加投入。第三，基層政府財(cái)力困難而事權(quán)很重，迫使地方政府?dāng)U投資、爭(zhēng)稅源。分稅制下，基層財(cái)政基本上是吃飯財(cái)政，財(cái)力不足以保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。目前各地分配格局是從分灶吃飯延續(xù)過來的，不僅中央和省市分灶吃飯，省和市縣，甚至市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是分灶吃飯的，一方面分灶吃飯有利于調(diào)動(dòng)大家培植財(cái)源的積極性，但同時(shí)也促使各地從各自的利益出發(fā)，爭(zhēng)搶稅源財(cái)源，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重。因?yàn)閷?duì)地方政府來說只有爭(zhēng)取到足夠的財(cái)源，才能談得上“吃飯”和維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，才能改善當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品和公

4、共服務(wù)提供。而要爭(zhēng)取到足夠的財(cái)源，無(wú)非兩條路：一是加強(qiáng)“跑部錢進(jìn)”,爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政的資金支持；二就是加大投資，培植自己的稅源財(cái)源。因此地方對(duì)本地企業(yè)和項(xiàng)目投資都十分重視，但對(duì)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理和公共服務(wù)則重視不夠，這不僅加重了產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩，也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。第四，現(xiàn)行財(cái)稅體制下，缺乏過剩產(chǎn)能的退岀機(jī)制安排。現(xiàn)行財(cái)稅體制下，鼓勵(lì)投資、鼓勵(lì)生產(chǎn)的政策措施很多，而對(duì)過剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能的退出則缺乏制度和政策的合理安排，基本上是“有進(jìn)無(wú)退”O(jiān)各地是誰(shuí)有生產(chǎn)誰(shuí)有稅收，而誰(shuí)要退出，則需承擔(dān)一系列企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、職工安置等問題。因此，一些地方政府寧可企業(yè)虧本賠錢，也要讓其維持生產(chǎn)，決不輕言退

5、出。同時(shí)，地方政府對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)會(huì)盡量給予一些非市場(chǎng)手段的照顧和扶持。例如：運(yùn)用非市場(chǎng)化手段刻意降低部分產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入門檻；通過行政干預(yù)進(jìn)行地區(qū)市場(chǎng)保護(hù)；低電價(jià)供應(yīng)以降低企業(yè)成本等等。當(dāng)然在本地企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善面臨淘汰時(shí)，地方政府又往往會(huì)人為地阻止地方企業(yè)破產(chǎn)淘汰，阻礙落后產(chǎn)能的退出和跨區(qū)域兼并重組的進(jìn)行。因此，破解我國(guó)周而復(fù)始的“產(chǎn)能過剩”怪圈，必須從治本上考慮，在體制制度上做文章，根除產(chǎn)能過剩的利益誘導(dǎo)機(jī)制?？梢钥紤]以下制度和政策設(shè)計(jì)。第一，明確各級(jí)地方政府的最重要職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?；谄髽I(yè)與政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該是平等的主體，且長(zhǎng)期以來政府實(shí)際上處于更加強(qiáng)勢(shì)的地位，在制定

6、市場(chǎng)主體的負(fù)面清單時(shí)，也應(yīng)該出臺(tái)政府行為的負(fù)面清單，杜絕政府的“越位”行為，明確提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)才是各級(jí)地方政府的最重要職能。第二，逐步提高直接稅比重，同時(shí)探索把部分間接稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收修改為最終銷售環(huán)節(jié)征收。財(cái)稅體制改革已經(jīng)明確“逐步提高直接稅比重”的方向，可以預(yù)見，今后直接稅在稅收體系中的比重和地位會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，這有利于從財(cái)稅制度上遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。但是也要看到，提高直接稅比重是一個(gè)逐步的過程，稅收立法或修訂需要時(shí)間，而且間接稅（流轉(zhuǎn)稅）本身有諸多直接稅所不具備的優(yōu)點(diǎn)，如征管便利等。因此面對(duì)目前突出的投資沖動(dòng)和產(chǎn)能過剩問題，通過“逐步提高直接稅比重”來解決是遠(yuǎn)水難解近渴?？?/p>

7、以考慮在間接稅的征收環(huán)節(jié)方面做一些調(diào)整，一些國(guó)家的間接稅主要在終端的銷售環(huán)節(jié)征收，而我國(guó)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。如果主要間接稅能夠在銷售環(huán)節(jié)征收，意味著只要在當(dāng)?shù)叵M(fèi)，而不需要在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)，就能產(chǎn)生相應(yīng)的稅收，只要有人居住、消費(fèi)就會(huì)帶來相應(yīng)的稅源。在這種稅收體制下，可以遏制地方政府過分熱衷于吸引大投資、大企業(yè)、大項(xiàng)目，重生產(chǎn)而忽視消費(fèi)，重產(chǎn)業(yè)而忽視宜居，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)象，有利于引導(dǎo)地方政府把更多精力放到提供和完