中國人大立法中公眾參

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1、.中國人大立法中的公眾參與王亞平,鄭軍輝來源：《公法評論》第七卷　　　　關鍵詞:代議制民主/直接民主/人大立法/公眾參與/形式　　內容提要:中國人大立法中的公眾參與，既是人民代表大會制度體制運行的內在要求，也是體制外的一種必要補充。同時，公眾參與立法有其憲法和法律上充分的規(guī)范依據和制度保障。在中國目前現(xiàn)有的制度渠道內，公眾參與立法的形式主要有立法調研、書面征求意見、公布法律草案征求意見、座談會、論證會、聽證會、公開征集立法項目建議、委托起草法案以及列席和旁聽等。在民主法制建設進程不斷推進的背景下，中國公眾參與立法制度改革發(fā)展的路徑應當從改進人大代表選

2、舉機制和聯(lián)系選民制度、健全立法信息公開制度、完善立法聽證制度、建立立法助理制度、培育非政府組織、利用現(xiàn)代化技術手段等方面作出探索和努力，不斷擴大公眾立法參與的途徑，不斷豐富公眾立法參與的形式，不斷創(chuàng)新公眾立法參與的模式，從而保障公眾更加廣泛、更加主動、更加有效地參與到立法過程中?！　∫浴　〈h制民主下，由于人民委托代表行使主權，使得人民參與立法變成間接的了。那么代議制下，立法制度作為立法權運行的一個封閉的制度化體系，已有民選代表行使立法權，還有必要人民直接參與立法嗎？選民通過選舉將立法權委托給了投票選舉出來的議員或代表組成的代議機構，為什么還要以其

3、他方式參與到立法過程中？也就是說，公眾參與立法[1]究竟要解決什么問題？公眾又如何參與立法？“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！盵2]這個定義指出，公眾參與是民主概念的題中之義。哈貝馬斯認為，法律規(guī)范的有效性與通過民主原則所保障的所有潛在相關者對法律規(guī)范制定的參與和同意是密不可分的。[3]也誠如盧梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上的，也不是刻在銅表上的，而是銘刻在公民的內心里?！盵4]如何使立法過程成為公眾認同法律規(guī)范、增進法律實效、形成法律信仰的過程，成為培育公民精

4、神和公民身份的過程，成為實現(xiàn)程序正義的過程，成為達成法治國家的過程？“立法過程中的公眾參與是讓人們體會法之公正的一條最直接也是最有效的路。社會公眾對法律的認可程度是與立法過程中公眾參與程度成正比的，從這個意義上說，公眾參與不僅是決策民主化的體現(xiàn)，更是法律社會化的過程，立法過程的悄無聲息必將導致執(zhí)法過程中法的社會認可程度的低下?！盵5]或許，一種更為向直接民主邁進的參與式民主使得克服代議制下間接立法的某些局限成為可能?！　∫?、代議制民主下公眾參與立法的價值和目的　　自法國《人權宣言》宣示“全部主權的本原根本上存在于國民之中”...以來，人民主權已然作為

5、一項憲政原則和權力合法性的邏輯起點被普遍認同，成為各國憲政制度構建的根本價值取向之一。人民主權可以通過直接民主、代議制民主等多種方式來予以實現(xiàn)。當古希臘、古羅馬的公眾直接民主模式被歷史實踐證明難以推行時，代議制民主便取代了直接民主而成為現(xiàn)代多數(shù)國家所普遍和廣泛采用的基本或主要民主形式。正如列寧所說：“如果沒有代議機構，那我們就難以想象什么是民主，即使是無產階級民主?！盵6]密爾認為這主要是由于“在現(xiàn)代國家中，‘直接民主’是不可能的，代議制就成了唯一可以采用的形式。這一制度通過使用普選權、代表的委任和免職以及議會來使統(tǒng)治者準確地反映人民的利益。多數(shù)選舉

6、決定和秘密投票將產生與私人利益對立的公共利益”。[7]“人類的政治實踐表明，直接民主的成本很高，而效率卻低下，實施的過程非常困難。換一句話說，沒有代議制這樣一種形式，要實現(xiàn)民眾有效參與大規(guī)模的政府也是不可能的。”[8]“作為完整的國家政治制度或者說作為國家政治制度內容的公民直接參與立法制度的雛形是在二千多年前的古希臘、古羅馬奴隸主民主制時代形成的?！盵9]然而，隨著古雅典、古羅馬的民主制度的衰亡，我們今天所討論但又可望不可及的直接民主制也隨之衰亡，遑論公眾參與立法了。公眾參與立法的正式推行是近代以來的事情，是與近代民主制度在世界范圍內的推廣分不開的。

7、雖然當今世界范圍內的大多數(shù)國家放棄了直接民主式的公眾參與立法，但是這并不意味著公眾參與立法已經喪失了其價值。　　在代議制民主下，現(xiàn)代立法機關的立法活動一般屬于間接立法，即由公民選出代表，由議員或代表組成代議機關，再由代議機關代表人民行使立法權制定法律。不可否認，間接立法有其自身的優(yōu)越性，但代議制民主并非一種完美的民主形式，本質上是一種不完全的民主，有其先天的不足，其根源就在于主權所有者與主權行使者相對分離所帶來的諸多問題。隨著現(xiàn)代社會利益關系越來越多元化發(fā)展，各種利益群體越來越分化和細化，民選代表已經越來越難以充分反映不同公眾的層次性和類別性利益要求

8、，代議制民主固有的缺陷便日顯突出。首先，代議制是一種建立在對代表一般信賴之上的委托行使權力的民主形式，在委托