PPP項(xiàng)目規(guī)定合同之 “規(guī)定合同主體”

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1、標(biāo)準(zhǔn)文檔PPP項(xiàng)目合同之“合同主體”PPP項(xiàng)目合同的合同主體為政府主體和社會資本主體，而社會資本主體則可以是社會資本方或?yàn)轫?xiàng)目專門設(shè)立的項(xiàng)目公司。一?、政府方法律文件政府方《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，以下簡稱“財(cái)金[2014]113”。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會資本簽署。《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，以下簡稱“項(xiàng)目合同指南”。本指南中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目合

2、同的一方簽約主體時，稱為政府方。《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，以下簡稱“發(fā)改投資[2014]2724”。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理……以及評估論證等內(nèi)容。《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》，以下簡稱“通用合同指南”。簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，以下

3、簡稱“特許經(jīng)營管理辦法”?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。從上表中可以看出，財(cái)金[2014]113、發(fā)改投資[2014]2724、特許經(jīng)營管理辦法都首先規(guī)定了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，進(jìn)而規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)作為政府主體與社會資本主體簽訂PPP項(xiàng)目合同，而項(xiàng)目合同指南、通用合同指南則直接規(guī)定了PPP項(xiàng)目合同的簽約政府主體。實(shí)用文案標(biāo)準(zhǔn)文檔（1）發(fā)改投資[2014]2724與財(cái)金[2014]113中關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)范圍的差異

4、？從上表中可以看到，發(fā)改投資[2014]2724、財(cái)金[2014]113中關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)范圍的規(guī)定存在一些差異，相比與財(cái)金[2014]113規(guī)定的“有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”，發(fā)改投資[2014]2724規(guī)定的實(shí)施機(jī)構(gòu)中還包括“行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”。而《第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》財(cái)金函[2016]47號附件《PPP示范項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定“國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的不再列為備選項(xiàng)目”，也就是說財(cái)政部文件并不認(rèn)可國有企業(yè)和融資平臺公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)并作為政府主體簽訂PPP項(xiàng)目合同

5、。依據(jù)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，由于行業(yè)運(yùn)營公司（國有企業(yè)或融資平臺公司）實(shí)事上的企業(yè)身份，由其作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)存在利益交叉錯位、協(xié)調(diào)能力不足、無法代表政府主體履行相關(guān)職權(quán)等問題，總體來說不利于項(xiàng)目實(shí)施和PPP項(xiàng)目合同的執(zhí)行。而相較來看，政府職能部門（行業(yè)主管部門）具備天然的政府屬性優(yōu)勢，同樣了解行業(yè)特征和標(biāo)準(zhǔn)，更適宜作為政府主體履行相關(guān)職權(quán)，因此應(yīng)優(yōu)選考慮作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)并作為政府主體簽訂PPP項(xiàng)目合同。但是，對于一些地區(qū)由于歷史原因而導(dǎo)致的特殊情況，比如某地并未設(shè)高速主管部門而一直由高速公路公司代行職責(zé)，也可適當(dāng)考慮因地制

6、宜、特事特辦。（2）當(dāng)?shù)厝嗣裾欠窨梢宰鳛檎黧w簽署PPP項(xiàng)目合同？實(shí)用文案標(biāo)準(zhǔn)文檔雖然發(fā)改投資[2014]2724、財(cái)金[2014]113與特許經(jīng)營管理辦法均規(guī)定應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府主體簽訂PPP項(xiàng)目合同，但無論P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)是否直接為當(dāng)?shù)厝嗣裾?，鑒于項(xiàng)目合同指南和通用合同指南均在政府方的簽約主體中明確包括了“政府”，且實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)利來源也是人民政府，因此當(dāng)?shù)厝嗣裾響?yīng)可以作為政府主體直接簽訂PPP項(xiàng)目合同。在某些PPP項(xiàng)目中，由當(dāng)?shù)厝嗣裾苯幼鳛檎黧w簽訂PPP項(xiàng)目合同也會增強(qiáng)社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與的

7、信心。但值得注意的是，由于政府本身沒有足夠的能力、資源和精力監(jiān)管和實(shí)施具體的PPP項(xiàng)目，因此即便由政府直接簽訂PPP項(xiàng)目合同，也會在合同中授權(quán)具體的職能部門或事業(yè)單位代位履行相關(guān)職權(quán)。（3）政府方主體出現(xiàn)機(jī)構(gòu)調(diào)整如何處理？由于PPP項(xiàng)目合同的實(shí)施期限至少在10年以上，期間可能會遇到政府職能機(jī)構(gòu)調(diào)整的情況導(dǎo)致原本的實(shí)施機(jī)構(gòu)不再享有相關(guān)職能，考慮到這種可能性，我們通常會在PPP項(xiàng)目合同中就政府簽約主體機(jī)構(gòu)調(diào)整時的延續(xù)或繼承方式作出相關(guān)約定。二、社會資本主體1、?社會資本方法律文件社會資本方財(cái)金[2014]113本指南所稱社會資

8、本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。項(xiàng)目合同指南社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)。本指南所稱的社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有實(shí)用文案標(biāo)準(zhǔn)文檔法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬