關(guān)于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的思考.doc

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1、關(guān)于化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的思考前言：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革日益凸現(xiàn)的一大難題，它既表現(xiàn)在稅費(fèi)改革中對現(xiàn)有債務(wù)問題的難處理，也表現(xiàn)在稅費(fèi)改革后可能難以防范新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)客觀上發(fā)展緩慢的原因，更重要的是行政管理體制上的原因。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，必須從解決已有債務(wù)和控制新增債務(wù)兩個角度來尋找途徑。從目前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是該引起高度重視的時候了，否則將不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和基層政權(quán)建設(shè)。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成及特點(diǎn)（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成。一是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)而形成的債務(wù)。為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向上級財政或部門的借款及用

2、財政擔(dān)保產(chǎn)生的貸款連帶責(zé)任。也包括解決農(nóng)村合作基金會形成的債務(wù),基金會的儲戶問題解決了，但債務(wù)則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上了。二是發(fā)展社會事業(yè)而形成的債務(wù)。主要是指為完成各項(xiàng)達(dá)標(biāo)（諸如普九、三村建設(shè)等）、減災(zāi)防災(zāi)及連年遞增的稅收任務(wù)向金融部門的貸款，累積債務(wù)較重，加上利息滾動，這筆債務(wù)還在不斷擴(kuò)大。三是行政性債務(wù)。主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足，但為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)正常運(yùn)行而產(chǎn)生的債務(wù)。目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）存在著如招待費(fèi)、工程勞務(wù)、拖欠職工工資、差旅費(fèi)等名目繁多的欠款，這一類的債務(wù)雖然零散，但累計(jì)起來也不是一個小數(shù)目。這部分債務(wù)的形成既與財政體

3、制有關(guān)聯(lián)也與管理問題有關(guān)聯(lián)。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)有四個方面：一是時空跨度大、累計(jì)時間長且呈逐年上升趨勢。有的債務(wù)甚至源于80年代，延續(xù)至今，跨度20多年，其間由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆并，有的債務(wù)、債權(quán)關(guān)系已不是十分明晰。二是構(gòu)成復(fù)雜。包括生產(chǎn)性支出、公益性支出、管理費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等不一而足。其特征是：負(fù)債單位的廣泛性、負(fù)債結(jié)構(gòu)的多元性、債務(wù)償還的無序性、債務(wù)消化的艱巨性和債務(wù)償還的長期性。三是債務(wù)數(shù)額面寬量大。幾乎是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有債，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織從債務(wù)的角度幾乎到了破產(chǎn)與癱瘓的邊緣。四是債務(wù)利息高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)

4、的債務(wù)，除了部分按國家規(guī)定的金融利率借款外，還有大量的集資借款，其借貸利率一般都在15％以上，有的甚至高達(dá)20％～30％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家正常利率。二、要清醒認(rèn)識當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的現(xiàn)狀，認(rèn)真分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因由于管理體制上的不斷改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作客觀上已經(jīng)形成有責(zé)無權(quán)的局面，更加表現(xiàn)為單純服務(wù)的職能，而且服務(wù)起來因“有責(zé)無權(quán)”而變得很難堪。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的真正意義和作用更趨于農(nóng)村黨建和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，在經(jīng)濟(jì)上總體是“制度性”依賴上級黨政，從現(xiàn)行財政體制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是無錢的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)的形成包含三方面的原因：（一）基礎(chǔ)性上的原因。

5、一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、市場機(jī)制不健全。雖然社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)村市場的發(fā)育和成長，也促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照市場供求關(guān)系作了很大的調(diào)整，但在調(diào)整過程中市場信息不靈、行政干預(yù)過多的矛盾仍很突出，致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢。二是農(nóng)業(yè)科技投入不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品沒有特色、沒有質(zhì)量、更沒有品牌，缺乏對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行系列化的深加工。多年以來農(nóng)民生產(chǎn)出來的東西，或是賣不出去、或是賣不出價錢，農(nóng)民個人的收入始終上不去。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源枯竭。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民上繳的稅費(fèi)對比以前大大減少，而靠收取農(nóng)村稅費(fèi)養(yǎng)活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)度日彌艱。集鎮(zhèn)的工商個體

6、稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等因?yàn)閲叶愂照叩恼{(diào)整而大為縮減。上述情況，客觀上已經(jīng)形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在較長時期內(nèi)難以擺脫債務(wù)困擾的困境。（二）體制上的原因。一是機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹，沒有走出機(jī)改怪圈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人員超編嚴(yán)重，在地方財力不足又無法再增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，只得借債維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行。二是人事管理體制不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)多而雜，且絕大部分受縣級以上的條條管轄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，又無人事管理權(quán)，大部分這些機(jī)構(gòu)的人員費(fèi)用卻要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中解決，人事權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)脫鉤情況嚴(yán)重。三是干部任用機(jī)制錯位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷，主要是看他們的政績，一些干部為了出政

7、績，想方設(shè)法甚至不惜巧立名目負(fù)債建設(shè)“形象工程”和示范達(dá)標(biāo)工程，成功了的干部可能會得以升遷，而舉借形成的債務(wù)留給后任處理，結(jié)果是一任留一任，層層累積，債務(wù)的包袱越來越重。四是政府職能不明確。政府職能的轉(zhuǎn)換，公共財政的建設(shè)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中財政改革的發(fā)展方向。但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，其一是部分地方政府興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，缺乏科學(xué)論證，技術(shù)含量低，運(yùn)行質(zhì)量差；其二是對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大包大攬，甚至不惜虧本貼息，市場格局一旦發(fā)生變化，出路沒有了，債務(wù)卻平添不少。（三）管理上的原因。一是財稅管理體制不順。

8、目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多實(shí)行“劃定收支范圍，核定收支基數(shù)，超收全留（或分成），自求預(yù)算平衡”的財政管理體制。然而由于財政體制的不斷調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級收入增收空間不斷減少，增支空間則不斷（特別是潛在的）擴(kuò)大，這樣的格局無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況進(jìn)一步惡化。國家不斷出臺的政策性增資，對一些支出標(biāo)準(zhǔn)作硬性規(guī)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無力承擔(dān)這些支出負(fù)擔(dān)。同時，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)