重構(gòu)行政立法聽證制度研究

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1、重構(gòu)行政立法聽證制度研究 2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行15年來的首次修改。此次修改著重強(qiáng)調(diào)對(duì)于立法權(quán)的規(guī)范和對(duì)立法程序價(jià)值的重視。全國人大在此次《立法法》修改中對(duì)于立法聽證制度的重視，既是以科學(xué)立法程序保障立法質(zhì)量的路徑規(guī)劃，亦是增強(qiáng)立法過程民主性、主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)立法過程關(guān)注的制度建構(gòu)。本文將著眼于行政立法過程中的聽證制度，明確其程序價(jià)值，梳理其現(xiàn)實(shí)困境，并為解決其現(xiàn)有問題提供一些可能的建議。 一、行

2、政立法聽證制度的背景———立法博弈過程 在傳統(tǒng)的國家權(quán)力劃分中，立法權(quán)歸屬于民選的權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)管理事務(wù)的日趨繁雜，行政事務(wù)對(duì)于專門技術(shù)人才的要求和及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問題的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)意義上的議會(huì)保留原則受到挑戰(zhàn)。行政機(jī)關(guān)被授權(quán)對(duì)于社會(huì)管理中的細(xì)則性、專門性和時(shí)效性較強(qiáng)的問題制定相關(guān)法規(guī)，行政立法隨之產(chǎn)生。①在我國行政權(quán)強(qiáng)勢(shì)的大背景下，行政立法更是整個(gè)立法領(lǐng)域中不容忽視一個(gè)的重要部分。立法的過程本身是一個(gè)權(quán)力和利益的分配和平衡的過程。而行政立法過程中存在著更為豐富和復(fù)雜的多方博弈，它牽涉到各方利益主

3、體，深刻地影響著法制建設(shè)的執(zhí)法環(huán)節(jié)與司法環(huán)節(jié)，更進(jìn)一步關(guān)系到社會(huì)矛盾能否得到有效化解?？陀^地講，博弈本身不會(huì)帶來立法的失衡和混亂，相反，博弈不充分才會(huì)帶來一部帶有遺憾的法律。如果法律規(guī)則未曾經(jīng)過充分博弈，不同主體不能在規(guī)則本身中反映自己的利益訴求，便會(huì)在規(guī)則實(shí)施過程中追求實(shí)現(xiàn)自己的利益。缺乏一定共識(shí)的法律一旦實(shí)施，很可能造成明規(guī)則失效而潛規(guī)則盛行，甚至可能帶來執(zhí)法、司法的低效和官員的腐敗。而要實(shí)現(xiàn)立法過程中的充分博弈，便不能忽視在立法過程中實(shí)現(xiàn)程序價(jià)值的最大化。譬如本次《立法法》修正案草案進(jìn)一步健全了立法起草、論證

4、、審議機(jī)制，完善法律草案公開征求意見的規(guī)定。程序的意義在于保障各方利益和聲音在立法過程中受到充分的重視，以及在立法結(jié)果中得到合理的反應(yīng)。立法聽證制度正是這樣一種試圖溝通“廟堂之高”和“江湖之遠(yuǎn)”的制度設(shè)計(jì)。 二、行政立法聽證制度的價(jià)值功能 立法聽證制度最初發(fā)軔于美國，其注重在行使權(quán)力進(jìn)行立法活動(dòng)的過程中聽取利害關(guān)系人和社會(huì)公眾意見。②其核心在于持有不同意見的各方充分辯論，從而得出各方都易于接受的最終方案。這與行政立法的“博弈”要求不謀而和。具體觀察我國的行政立法現(xiàn)狀，聽證制度還有如下的諸多現(xiàn)實(shí)意義。

5、 (一)彌補(bǔ)行政立法的民主性缺陷 傳統(tǒng)的立法權(quán)歸屬于民選產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此立法過程可以相對(duì)充分地展現(xiàn)民眾意愿。但是在行政立法過程中，掌握立法主導(dǎo)權(quán)的行政機(jī)關(guān)多由專業(yè)人才而非民選代表組成，而行政立法的專業(yè)性也使得行政機(jī)關(guān)對(duì)民眾意見多有排斥。在我國實(shí)踐中，民眾多是行政立法博弈局中弱勢(shì)的一方。而立法聽證制度有利于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)回應(yīng)民眾對(duì)立法過程的關(guān)注，彌補(bǔ)行政立法本身存在的民主性缺陷。 (二)突破“部門利益法制化”困局 行政立法多由個(gè)別行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，不可避免地存在部門利益保護(hù)傾向。聽證制度則能在一定程

6、度上抑制行政機(jī)關(guān)在立法中保護(hù)部門利益的沖動(dòng)，讓立法真正服務(wù)于更多人的利益，從而突破“部門利益法制化”的困局。 (三)降低法律的實(shí)施成本 法律實(shí)施的效果幾何在很大程度上取決于民眾對(duì)于立法質(zhì)量的信任、對(duì)于法律的信仰和遵從。通過舉行立法聽證會(huì)讓社會(huì)各方得以充分地參與立法過程，這一過程本身就是最好的普法活動(dòng)，有利于促進(jìn)各方對(duì)于具體法規(guī)的共識(shí)，降低法律實(shí)施中執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)的成本。 三、現(xiàn)狀和存在的問題 立法聽證制度最初出現(xiàn)在我國可以追溯到1996年出臺(tái)的《行政處罰法》，這是我國法律體系第一次以法律形式

7、對(duì)聽證制度進(jìn)行規(guī)定。1999年廣東省人大常委會(huì)舉行了我國第一次立法聽證活動(dòng)。2000年通過的《立法法》第34條則以明確的條文規(guī)定宣告了立法聽證制度在我國的正式確定。③ (一)行政立法聽證具體規(guī)則缺位 目前《立法法》的修改只是原則性地規(guī)定了在法律案起草中應(yīng)當(dāng)聽取各方意見，可以采取聽證會(huì)的形式，仍缺乏一些具體、細(xì)致的程序安排。失去了程序的制約，聽證制度不僅難以發(fā)揮其本身的程序價(jià)值，而且極易受機(jī)關(guān)或個(gè)人意志左右而被篡改，處于一種不確定的非法治狀態(tài)。各地方政府在實(shí)踐中“摸著石頭過河”，并沒有“放諸四海皆準(zhǔn)”的操

8、作方案。使得實(shí)踐中的立法聽證制度時(shí)常處于一種混亂狀態(tài)，有損民眾參與積極性，違背立法聽證制度的初衷。 (二)立法聽證會(huì)的主持人和參與者資格制度存在瑕疵 我國行政立法聽證的組織工作基本上被視作行政機(jī)關(guān)的工作任務(wù)。因此，聽證會(huì)由行政機(jī)關(guān)全權(quán)安排，聽證主持人和參加聽證會(huì)的代表也由行政機(jī)關(guān)自行決定進(jìn)行邀請(qǐng)。在實(shí)踐操作中，地方政府部門在選擇聽證會(huì)主持人時(shí)往往